于丽春：实现“双碳”目标的政府间合作机制构建
党的二十大报告指出：“积极稳妥推进碳达峰碳中和。”实现“双碳”目标是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，推进“双碳”工作需要国内与国际，政治、经济、社会、科技等方面的协同，而“双碳”目标的整体性、系统性和持续性更需要发挥政府这一核心主体的作用。在具体实践中，不同层面的政府间合作能够产生合力，助力“双碳”目标的实现。
“双碳”目标下的政府间合作涉及宏观、中观、微观三个层面。宏观层面，即区域间合作（将区域内合作视为中观层面的府际间合作），是建立在分享共同利益基础上的合作行为，而相关制度基础的完善以及相关的约束机制等有助于增强构建区域间合作；中观层面，即府际间合作，“双碳”目标的实现需要在不取消行政边界的前提下实行府际合作，其合作框架也必须基于各地的共同利益，并且需要通过相关机制的构建来确保各地方政府意识到只有合作才能增进和共享共同的利益；微观层面，即部门间合作，“双碳”目标的实现既不能靠分散化的、各自为政的政府部门，也不能靠统一的“超级部门”，而不取消部门边界前提下的、围绕特定目标的跨部门合作是可行路径之一。构建有效的政府间合作机制，是不同层面政府间合作的有力保障。
构建政府间的合作机制有助于整合区域、府际、部门间的力量，形成政府间合力，从而提升保障“双碳”目标实现的综合能力。基于此，从政府间合作的“目标、行动、状态、效果”出发，依循“导向机制—生成机制—运行机制—保障机制”四个方面构建促进“双碳”目标实现的政府间合作机制。其中，推进“双碳”工作的合作目标是居于首位的，合作行动的开展、合作状态的维护、合作效果的提升均围绕其展开。
一是合作目标，即“双碳”目标下政府间合作的导向机制。导向机制包括合作理念和合作规范的构建。围绕《2030年可持续发展议程》，立足实现“双碳”目标的新阶段，为进一步贯彻落实低碳发展的理念，在政府间合作的过程中需要提升实现“双碳”目标的责任意识和加强合作规范的顶层设计。具体而言，提升政府间合作的绿色治理、低碳意识等价值理念，树立“双碳”目标与经济发展、能源结构转换、新技术开发等之间的平衡意识，以规范为指引确立“双碳”目标的责任分担与管理意识，这有利于政府间“双碳”工作目标的协调，从而主导整个政府间合作过程。
二是合作行动，即“双碳”目标下政府间合作的生成机制。生成机制包括合作主体和合作途径的明晰，是将合作从“目标”转化为“现实”的具体行动，有利于政府间“双碳”工作的执行。党的二十大报告指出：“实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。”各地在控碳的过程中，虽然存在共同的利益，但也存在不一致性甚至冲突，而合作主体和合作途径的明晰有利于明确政府间合作的动力因素与阻力因素，进而平衡“双碳”目标下政府间合作的利益与冲突。一方面，明晰各政府主体在合作中的职责，强化动力因素，如成立具有研究、规则制定和执行以及监督职能的机构，统筹推进“双碳”工作；依托大数据治理，以数据共享为基础推进原有职能划分基础上的政府间合作。另一方面，构建政府间合作的制度框架，遏制阻力因素，如健全“双碳”目标管理制度，平衡经济发展与降低碳排放之间的关系；推进“双碳”目标治理制度建设，使各合作主体承担的职责落到实处。
三是合作状态，即“双碳”目标下政府间合作的运行机制。在具体的实践过程中，运行机制主要体现为，在确认合作内容和合作方式的基础上，相关评估的持续跟进。具体体现在：完善“双碳”目标下政府间合作的评估指标体系，将生态效益、经济效益、社会效益等纳入评估指标中；明晰评估主体，构建多元主体参与的评估机制，包括政府机关、企业、第三方评估组织、民众等，打造“共建共治共享”格局；采取多样化的评估方式，构建以政府机关为内部评估主体，以企业、第三方评估组织、民众等为外部评估主体，内外结合的评估模式；采用主客观评估方法相结合的模式等。
四是合作效果，即“双碳”目标下政府间合作的保障机制。保障机制包括制度保障、政策保障和技术保障。建立健全“双碳”目标下政府间合作的保障机制，从不同方面保障“双碳”工作的推进。在制度方面，完善考核制度，确保“双碳”目标下各政府主体目标分解的科学性、可行性以及完善“双碳”目标下各政府主体的绩效考核；完善监督问责制度，通过完善内外部监督、健全问责制度，落实各政府主体促进“双碳”目标实现的责任。在政策方面，不仅需要稳步提升涉及经济、环境、能源等各领域的政策协同性，还需要进一步加强不同层级、不同部门间政策的协同性，以充分调动各方资源，确保“双碳”工作的扎实推进。在技术方面，引入高校、科研机构、企业研究主体，提升技术开发与运用的高端性、高效性和协同性，从而推动与保障政府间的合作机制。
20世纪90年代以来，合作成为全球公共管理改革的新趋势，不仅体现为一种理论追求，还体现为解决具体问题的实践价值。在温室气体产生、扩散、检测和防控等过程中，政府作为核心治理主体，需要合作以达到预期治理效果。“双碳”目标是党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策，是实现可持续发展、高质量发展的内在要求，也是构建人类命运共同体的必然选择。在此意义上，实现“双碳”目标不仅要求国际合作，还要求系统、可行的不同层面的政府间合作，对其实现机制的构建与分析有助于识别和化解具体操作层面的阻碍因素，从而推进“双碳”目标的实现。
（本文系国家社科基金一般项目“东北地区经济社会绿色转型与地方政府绿色治理耦合机制研究”（21BZZ045）阶段性成果）
（作者系中共黑龙江省委党校（黑龙江省行政学院）学术交流部讲师）
