张则行：政府整体智治的内涵与表征
在信息技术蓬勃发展的时代背景下，公共事务以前所未有的复杂化形态呈现在世人面前。公共治理主体既面临着结构碎片化、信息冗余化和程序混沌化等治理要素的复杂互动，也经历了信息化、数字化、智能化、智慧化的转型迭代，数字技术与政府治理系统的互嵌程度不断跃升。从数字政府建设的成效来看，一些地方实践已稳步迈向治理主体深度整合、治理方式高度智能、治理界面系统集成与治理成果普惠共享的整体智治新阶段。着眼于打造全球数字变革新高地的战略愿景，政府数字化改革的价值诉求应适时跳出实用主义导向下效能至上的思维局限，综合运用系统分析方法，深刻揭示整体智治新形态的理论意涵、构成维度及其实现程度的测度体系，为全面实现整体智治的宏伟愿景提供路径支撑。
科学内涵与价值诉求
从认识论和方法论的角度来看，整体智治既构成了一种应然的理想状态（治理目标），也提供了实现这种状态的路径选择（治理过程）。其中，“整体”即是指治理主体与结构的统合性、一体化形态；“智”即指智慧化工具和手段，是连接整体性要求与治理现代化目标的关键环节，是融通现代信息技术与复杂治理场景的催化剂，也是驱动“治”的整体主义转型的主要诱致因素。
对照全面深化改革与数字政府建设的总要求，吸纳借鉴社会系统论和整体性治理等思想观点，可以提炼出政府数字化改革背景下整体智治的科学内涵：在党“总揽全局、协调各方”的统领下，以多跨协同与综合集成的整体性治理体系为基础架构，以治理系统的整体性、协同力与智慧化等维度的实现程度为目标导向，在科学思维与智能技术的指引下，统筹建设数字化平台，全面提升数字治理能力，全力推动治理系统的革命性重塑，最终实现治理体系与全面深化改革、高质量发展、共同富裕等党和政府宏观战略互为支撑、深度契合、融合发展。可以看出，政府整体智治具有如下鲜明特征，即以党建统领为核心，以数字增智为支撑，以跨界的多元协同为着力点，以公共治理的系统集成为现实路径，以治理成果的普惠共享为根本目标。
鉴于管理主义范式下的公共治理碎片化弊端，基于智慧化整体主义愿景的治道变革将对重塑治理体系提出如下价值诉求：一是实现治理要素的覆盖性与流动性。一方面，构建以党组织为核心的统领机制，将治理涉及的诸多要素悉数纳入，做到全领域、全时空、全方位覆盖；另一方面，以数字化手段冲破职能碎片化造成的信息关隘和数字壁垒，让全部要素在治理系统中充分流通。二是实现治理界面的清晰性与交互性。加快建立权责与职能配置清单动态调整机制，不断细化各领域、各层级治理职责的颗粒度，完善数字治理平台集成链建设，增强治理主体间及主客体间的交互频度、质量和效能。三是实现治理节点的协同性与闭环性。充分释放数字技术在增强治理韧性和黏性上的独特优势，从根本上扭转科层制治理结构造成的资源离散化分配、部门投机性合作的不利局面，努力打造多点衔接、自动适应、流程闭环的智慧化整体治理共同体。
基本维度与指标体系
整体智治是政府数字化转型迭代升级的全新理论构造，其总体框架是由多项维度和要素构成的多面立体结构，涵盖与经济社会发展和人民福祉密切相关的方方面面。因此，构成整体智治图景的维度包括主体整合度、界面耦合度、方式智能度、领域协同度和成果普惠度五个方面。这些维度从不同侧面共同搭构和绘制起整体智治的基本框架和图景，对于理解和把握整体智治的深刻内涵及其实现程度的测度方式提供了整合性的观察视角，构成了测度整体智治实现率的关键维度。
主体整合度。整体智治是一项以加强党的领导为根本遵循并与党委领导下的政府分工负责制紧密联结的复杂系统工程，将党的全面领导贯穿始终是实现整体智治的应有之义，构建现代整体政府则是整合治理主体的必然要求。这要求各级党和政府自动适应、积极回应治理情境变化带来的压力和挑战，持续对内部结构进行优化改造、迭代升级，为整体智治提供坚强的组织、制度和人才保障。从实践层面来看，主体整合度的具体要求是要探索实现党建统领力落地见效的量化闭环机制以及构建现代政府整体治理的结构体系。因此，可将“党建统领闭环”“政府整体治理”作为测量整体智治主体整合度的一级指标。
界面耦合度。一般而言，“界面”是治理主客体直接发生交互关系的基层场域。作为科层结构中的“底座”，治理界面的耦合程度在很大程度上决定着整体智治的技术嵌入与制度整合的叠加效应能否充分释放。在“县乡一体”“条块联动”“多元协同”的目标下，治理界面的耦合要求在技术嵌入基层治理的时空场域下，不断完善海量社会问题的识别、筛选和回应机制，确保基层政权权责体系的清单化运行、信息流动的可视化呈现和治理资源的精准化匹配，实现基层智治的一体化贯通、模块化运作、综合性集成。因此，可将“基层集成智治”作为测量整体智治界面耦合度的一级指标。
方式智能度。智慧治理的前置条件是打造融汇全量数据并进行跨地域、跨层级、跨系统、跨部门、跨业务的多跨流通的技术基座。整体智治的数据支撑平台应在技术基座的基础上，持续探索建立智能感知、全程监测、自动学习、主动服务的高度智慧化类脑系统，并打通各部门自建的“脑”间神经中枢与动脉网络，实现信息流、资源流、服务流的无缝对接、高效流转。同时，还应不断吸纳人工智能、区块链、元宇宙等前沿信息技术的最新成果，以整体智治的实际需求为导向，建立并完善逐步具备科学思维与精准预测能力的智能化数据支撑平台。基于上述要求，可以将“数据智能支撑”作为测量整体智治方式智能度的一级指标。
领域协同度。“整体”概念本身包含着跨领域的特征，协同度则是反映经济发展、社会治理、文化建设等不同职能领域整体智治程度的重要表征。一般来说，组织的协同力主要由三大要素构成，即治理要素的多元互构、治理结构的一体联动以及资源供求的精准对接。各领域的治理重心各不相同，因此跨领域协同的侧重点也略有差异。总体而言，经济建设更加强调市场要素的互通互构，文化建设更加注重文化产品的均衡精准配置，社会建设更加关注制度结构的整体联动，生态建设更加强调环境保护的韧性机制。在此意义上，可将“经济协同共建”“文化精准触达”“法治一体推进”“平安协力防护”以及“生态韧性治理”作为测度整体智治领域协同度的一级指标。
成果普惠度。在社会系统论看来，整体智治新模式与全面深化改革总目标及实现全体人民共同富裕是一体多面、互为支撑的关系。在改革实践中，应当摒弃将“整体智治”单纯作为手段的工具主义思维，将整体智治过程深度融入全面建设社会主义现代化国家的宏伟图景。一方面，通过重塑政府现代治理体系，为高质量发展的有效落地提供强大推力；另一方面，充分发挥数字技术赋能改革的牵引效应，为构造共建共享、共同富裕的美好社会图景提供不竭动力。故此，可将“共富有效落地”“改革共建共享”作为测量整体智治成果普惠度的一级指标。
（作者单位：中共浙江省委党校公共管理教研部、浙江省重点智库全面从严治党研究中心）
