周其仁：对移动互联出租车，应给予包容性管制
2015年3月18日，中国社科院信息化研究中心主办、北京大学法律经济学研究中心协办的互联网与城市交通政策研讨会召开。本文为北京大学国家发展研究院教授周其仁的发言内容。 互联租车服务是否应该被鼓励发展，是否会破坏原有的公共交通秩序，是否能够给我们的生活真正带来便利？周老师认为，创新性破坏虽然存在，但未来的技术趋势将不可避。
一、城市交通的约束条件和管制的必要性 在互联网时代的大背景下，城市交通改革中出现一系列不同的想法和矛盾，政府、消费者、出租车公司和出租车司机都有各自的考虑，但同时也面临着一些共同的限制。
出租车属城市交通，城市有什么特点？最简单直白，城市的特点就是在有限的空间里聚集了很多人。不是乡土社会，人们互相知根知底。城市社会聚起来的是陌生人，数量大且流动，互相不熟知，所以建立信任的麻烦大。但因为分工程度高，城市人又非常需要彼此合作。这是第一点。为什么陌生人非集聚到一起，最根本的解释是聚到一起收入高。这也意味着城市人的时间比较贵。这是第二个特点。再一个特点是城市人通常比较贵的时间，分布很不均匀，上班、回家、约会、出差，甚至娱乐，都有准时的要求，而这些时间节点的分布不均衡，波峰、波谷差别很大。大家看城市交通，忙时堵得要命，闲时又空空如也。这些特点，是解决城市交通问题的约束条件。
为什么出租车要管制？首先是 安全问题。如果可以随便用车把人拉走，那么车辆就有可能成为作案工具。说放开营运似乎容易，一旦出事就一定收回，来来回回最后就“均衡”在管制上了。背后的理由，其实就是 城市大量陌生人的互相服务，要以安全为前提。 政府既然管制，就要对被管制对象负责任，起码要让被管制的公司和司机吃饱饭。由于交通载荷的时间分布不均匀，导致出租车牌照的最优数量很难确定。若按峰值水平发放牌照，那么高峰过后，很多出租车就没业务。因此，出租车牌照似乎难以达到供需平衡。高峰时价格浮动，出高价者先得车，也不是不可以，问题是怎样实现？如果让乘客与出租车当街砍价，高峰时段的城市道路就堵死了。在没有合适的技术手段对付这些难题之前，出租车的发牌数供给不足、行价格管制等等，是这个行当的常态。我第一次去华盛顿的时候，看到出租车分很多颜色，不同颜色的车去不同的区，绝不能跨区运营。后来读管制经济学，知道有个“俘虏理论”，政府实行管制，反过来也被管制对象 “管”着，反正各有各的筹码。
二、移动互联的新风 现在，移动互联加到传统的城市出租车服务里来，进展很快，提出不少值得研究的新问题。请各位看看以下几点能不能成立：
第一，移动互联为在陌生人之间建立信任，提供了一把利器。在传统互联网上，人们很难知道对方的真实身份， “你不知道我是一条狗”。但移动互联网基于手机，而在实名制下，每一部手机对应一个确定的人。这对建立陌生人之间的信任而言，是革命性的进步。比如，司机知道打车的是谁，打车的也知道司机是谁，双方都可以在服务平台上查到。车开到哪里了，也不难实时全程监控。为何移动互联在许多行业所向披靡？我的理解，就是它能降低建立信任的成本，突破城里人需要合作但又难以建立信任的壁垒。这一点要引起市长、交管局、出租汽车公司、司机和消费者的足够重视。
第二，移动互联的出租车服务能降低空驶率，释放城市道路资源，缓解城市在某些时段最大的制约。城市为什么会拥堵，还不是造车的成本低，造路的成本高，所以造路的速度永远追不上造车的步伐？移动互联的出租车服务可以大大降低空驶，等于增加道路资源的供应，司机也不用那么辛苦“扫马路”找顾客，燃料的消耗、污染的排放都可以节约，这非常可取。 移动互联出租车唯一的“问题”，是 它对原有的秩序带来了冲击。其实所有技术进步都面临这样的局面。当年汽车的发明冲击了马车业务，引发过抗议，有的地方政府就规定汽车不能开得比马车快。但是从长远看，新技术新模式最终是势不可挡的。
我们现在讨论的“专车”，将来也可能又变成既得利益者，因为城市交通模式还在不断改变。最近日本有一群人倡议“都市无汽车”，用安全方便的轨道电车来取代汽车。不知道前景如何，不过一旦要落地发展，所有汽车包括现在热火得很的专车和出租车，也都会面临挑战，这是“进步”的题中应有之义。
当然，当下的情况是出租车司机众多，涉及大量现实利益，政府处理的时候的确要妥善，因为既得的格局一旦大变，会触犯即得利益。城市交通也不是专车一家可以包打天下的，在可见的未来，出租车服务还是离不开。所以这里的问题，用老话说就是“手心手背都是肉”。希望各方可以退一步，从常识的角度，回到城市交通的整体约束条件，探讨在新技术、新商业模式冲击下如何改善城市出行问题，立足现实，面向未来。
三、从程序合理性出发的问题解决思路 我们过去讨论问题比较注重本质合理性，即事情最合理的状态是什么样的，应该是什么样的。但是现代城市出行问题面临的是空间、人口、时间和新技术等搅在一起的事，有完全不同的利益和角度，使得人们寻找完全一致的本质合理性变得有困难，所以要特别注意程序合理性。所谓程序合理性，就是遇到即便在本质合理方面一时难以达成一致意见，也要有一套办法来面对现实问题，推进实际问题的改善。
从程序合理性的角度，对移动互联出租车的出现，考虑以下几点。
第一，就是刚才高会长讲的 包容性管制的方针。中国人口众多，空间资源有限，城市管理经验还不足，不依靠新技术是没有出路的。当年传统电信遭遇IP电话冲击，也是民间小企业先进入，但一下子就打下去了。后来有进步，两年前闹微信收费，总算有惊无险。一定要有个全民共识，即新技术虽然会冲击旧秩序，但包容一点，长久带来的利益会更大。包容性管制要强调心态开放、手段灵活、留有余地。通俗一点说，至少“君子动口不动手”，讨论归讨论，什么意见都可以说，但除非有很大的把握，不要贸然一刀就把新事物砍下马。
第二， 放权给城市。出租车是一个高度地方化、城市性的事务，少有跨城的互动效果。中国有600多个城市，各个城市的拥堵程度、道路资源、交管局的关注点、以及出行的供求状况可能都不相同。这本是一个大国进行制度创新的很好的环境。应该把适合放下的权放下去，把相应的责任也放下去，让各个城市去解决出行问题，避免一下子做出一个全国性的反应。几百个城市将互联网和传统出租车行业结合，会产生很多不同的方案。交通部可以对各个城市进行评估，选出好案例进行表扬，然后参照其经验进行全国立法。城市事务由城市决策，成熟了再立法，先城市立法再慢慢上升为全国法律，这会是比较合理的解题步骤。
第三， 法无禁止则可为。如果讲道理，那各种意见总都有些道理。但要讲法律，现行法规中有哪一条说移动互联网叫车是非法的？并没有这样一句话。要明确，移动互联网出租服务，不是现有法律定义过的任何出租车服务，现有法律没有、也不可能有那么了不得的先见之明，把移动互联出租车预先就纳入管制范围。不要随意扩大原来法律的适用范围。法无禁止则可为，这是创新最重要的制度保证，也是程序合理性中重要的一环。当然，人们总会担心新技术带来负面影响。那就收集信息，提出分析，供修法或立新法参考。现在互联网打车出现的时间不够长，数量也不够大，谁也不能打包票说不会出事。但是，若专车带来人身财产的损伤，有刑法管；若存在欺诈行为，归合同法、欺诈法等裁定。不管用什么手段，只要危及他人生命财产安全，总是有法可依的。如果没有对他人和公共利益的损害，不应贸然就禁止。新业务在竞争中冲击老业务，不是“损害”，否则多开公交、多修地铁、发展新型城市交通都可能冲击出租车收益，动不动游行抗议就没有市场经济。法国的巴师夏写过一则经济学寓言，蜡烛商要起诉太阳，因为太阳光几乎免费普照，所以减少了市场买蜡烛的需求。
问题是，太阳真的侵犯蜡烛商了吗？ 我国古代的治理，有一条叫民不举、官不究。现在不少事，民不举、官非究不可。我以为不能动不动就宣判“非法经营”，说这也“黑”，那也“黑”的。 过去国家包办一切，所有人都是国家这个超级公司的雇员，你说这个不让干，总要安排人们干点别的什么。现在绝大多数是民营就业，你不让干这个、又不让干那个，还不管人家的饭，那就要非常慎重。民间在市场上每找到一条新路，就能增加就业还交税，这涉及到国民经济的大局。
