王东京：积极财政不是扩张财政
当年为应对亚洲金融危机,中国启动实施“积极财政政策”,屈指算来,已经过去20多年。可至今人们对“积极财政政策”仍存在诸多误解:有人将其等同于扩张性财政政策;也有人将其等同于供给学派的减税。说实话,起初我自己也是这样看。因为此前经济学里并没有“积极财政政策”的提法,当然不会有明确的定义。
跟踪观察数十年,对“积极财政政策”,我现在可以给出解释。众所周知,进入新世纪以来,我国经济的主要困难是结构失衡,而传统财政政策却无法化解结构问题,迫不得已,中国政府才提出实施“积极财政政策”。回头看,我国“积极财政政策”有三大特征:立足于供给管理,主要手段是减税,重点是结构性减税。
我学生时代所学的经济学,说财政政策分为扩张、中性、紧缩三类。20世纪30年代前,经济学家皆推崇“财政健全原则”,主张政府以收定支,财政预算不得列赤字。可1929年至1933年经济大萧条后,西方国家一反常态,普遍推行赤字预算。1936年,凯恩斯出版《就业、利息和货币通论》,为赤字预算提供了理论支撑。
到20世纪40年代,经济学家汉森提出了所谓“补偿性财政政策”。意思是:在经济萧条期,应采用扩张性财政政策,扩大政府开支,增加社会总需求;而在经济繁荣期,则应采用紧缩性财政政策,缩减政府开支,降低社会总需求。汉森分析说,经济萧条期财政有赤字,经济繁荣期财政会有盈余。用后者的盈余可弥补前者的赤字,这样从中长期看,财政预算仍是平衡的。
不难看出,无论凯恩斯还是汉森,他们主张的财政政策皆是立足于需求管理。而我国实施的“积极财政政策”则是立足于供给管理。如1998年我国实施“积极财政政策”之所以投资基础设施,是因为当时基础设施是国内经济的短板,补短板是供给管理。2015年习近平总书记提出“供给侧结构性改革”后,我国“积极财政政策”的目标更清晰,即从供给侧重点解决结构性矛盾。
为何说“积极财政政策”主要手段是减税?理论上,从供给侧解决结构性矛盾,政府有两个选择:一是通过发行国债(赤字预算)补短板;二是减税,让企业根据市场需求调结构。那么政府在两者间应当如何选择?要弄清此问题,让我先从英国的一桩历史公案说起。
19世纪初,拿破仑挥师南北、横扫欧洲。为了共同对抗法国,英国牵头组建了第四次反法联盟。为支持盟军作战,英国每年需对外援助巨额军费,围绕如何筹措军费,当时英国国会展开了激烈的辩论。焦点在于,军费应通过加税筹措还是通过发行公债筹措?以马尔萨斯为代表的一派力主发债;而以李嘉图为代表的另一派则主张加税。
马尔萨斯分析说,每年军援若需2000万英镑,英国平均每人需捐纳100英镑。若采用加税,居民每人就得从自己收入中节约100英镑,这样必减少国内消费,导致经济紧缩。若选择发债,由于国债当年无需还本,居民每人只需支付100英镑的利息,若年利率为5%,则政府只需向每人增加5英镑税收。如此,居民消费可大体不变。
然而李嘉图却不赞成马尔萨斯。他指出,发债与加税的区别,仅在于公债要偿付利息。政府若不选择加税,居民当年虽不必缴纳100英镑的税,但政府就得发行2000万英镑的国债,可国债要靠征税偿还,日后就得多征2000万英镑的税。为了应付日后政府要加征的税,人们不得不提前储蓄,现期消费同样会减少。
1974年,美国经济学家巴罗发表《政府债券是净财富吗》一文,对李嘉图的推断作了严密的论证,于是学界将李嘉图的推论与巴罗的论证并称为“李嘉图-巴罗等价定理”。不过我在这里介绍上面的定理,目的并不是讨论加税与发债的关系,而是要借助该定理,推出另一个我认为重要的结论。
从经济学角度讲,发债可增加政府投资;减税可增加企业投资。根据“李嘉图-巴罗等价定理”,政府今天的债等于企业明天的税。言下之意,是说发债会挤占企业投资。这样就引出一个问题:政府应该发债还是应该减税?我的观点,应该减税。理由简单,因为企业对市场信号比政府更敏感。若由市场主导调结构,扩政府投资显然不如扩企业投资,而要扩企业投资,就得减税。
据公开数据显示,2019年政府安排预算赤字,仅比2018年提高0.2%,而减税降费近2万亿;2020年为2.5万亿;2021年继续执行制度性减税政策,不仅提高了小微企业增值税起征点,而且规定应税所得额不足100万的部分,在现有优惠政策基础上再减半征收所得税。这些举措,不正好佐证“积极财政政策”主要手段是减税么?
“积极财政政策”主要是减税,却又不同于供给学派的减税。供给学派主张的是全面减税,而“积极财政政策”的重点,是结构性减税。全面减税不仅不能解决结构矛盾,而且最佳税率也难以确定。
事实上,中国的减税也确实不同于供给学派的减税。2008年国际金融危机爆发后,国务院就提出实施“结构性减税”。2019年以来,我国结构性减税特征进一步凸现:制造业等行业的增值税税率从16%降至13%;交通运输业、建筑业等行业的增值税税率从10%降至9%;生活性服务业保持6%的税率不变。对同一行业,减税是普惠性的;而对不同行业来说,减税却是结构性的。
