中国制度建设的回顾与前瞻
党的十九届四中全会从党和国家事业发展的大局出发，准确把握我国国家制度建设的大脉络和总方向，深刻回答了“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题，既强调了制度建设必须坚持的原则和立场，又阐明了制度建设必须实现的目标和要求，体现了总结历史与面向未来、问题导向与制度创新、总体目标与具体策略的有机统一。对此，我们还应当从制度史的角度，来把握它的历史方位和科学内涵，认识它的历史影响和现实意义。
一、制度问题的由来与实质
中国社会主义制度是党和人民经过长期奋斗和伟大革命而建立起来的。早在1949年1月，毛泽东就说过，“如果完成了全国革命的任务，这是铲地基，花了三十年。但是起房子，这个任务要几十年工夫”。“铲地基”和“起房子”的比喻正说明，毛泽东对将来国家成立后的制度建设进行过深刻的理论思考，对铲除阻碍发展的旧制度，建立行得通、真管用、有效率的新制度的重要性和长期性已早有预判。新中国成立后，我们党团结带领人民完成社会主义革命，确立了社会主义基本制度，实现了中华民族历史上最广泛最深刻的社会变革，为当代中国一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础。
正如恩格斯指出的：“所谓‘社会主义社会’不是一种一成不变的东西，而应当和任何其他社会制度一样，把它看成是经常变化和改革的社会。”1956年确立社会主义基本制度以后，毛泽东就提出要巩固和完善这一制度的问题。在他看来，社会主义制度有着资本主义制度无法比拟的优越性，但仍然存在着不完善的地方。“这些不完善的方面和生产力的发展又是相矛盾的”，再加之新的社会制度才刚刚建立，“还需要有一个巩固的时间。不能认为新制度一旦建立起来就完全巩固了，那是不可能的。需要逐步地巩固”。这是以毛泽东为代表的中国共产党人在制度问题上的一个重要认识成果。
改革开放以后，在此前探索的基础上，邓小平继续深入思考制度建设的问题。他深刻认识到，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”“这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。
对于改革，邓小平总结说：“对的就坚持，不对的赶快改，新问题出来抓紧解决。”在制度问题上，他也主张将“巩固”与“完善”统一起来。早在1978年10月，他就强调，“过去行之有效的东西，我们必须坚持，特别是根本制度，社会主义制度，社会主义公有制，那是不能动摇的”。1979年3月，邓小平又明确提出：“为了有效地实现四个现代化，必须认真解决各种经济体制问题。”1980年8月，他进一步指出：“我们的制度将一天天完善起来，它将吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素，成为世界上最好的制度。”同时，邓小平认识到，“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥”。
显然，在关于制度问题的论述中，邓小平已经涉及到“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个核心问题。其基本思路是对“根本制度”和“具体制度”作严格区分，以明确“坚持和巩固”以及“完善和发展”的具体内容。这为新时期推进改革开放、坚持和发展中国特色社会主义提供了重要的理论支点。邓小平反复强调，改革是中国的“第二次革命”。这是相对于过去的“第一次革命”，即新民主主义革命和社会主义改造而言的。两次革命的具体对象和任务是不同的，第一次革命针对的是旧的“根本制度”，其任务是建立新的社会主义制度；第二次革命针对的是旧的“具体制度”中束缚生产力发展的内容，其任务是以新体制代替旧体制，实现“社会主义制度的自我完善”。
改革是一项异常繁重的艰巨任务。邓小平指出：“这个任务，我们这一代人也许不能全部完成，但是，至少我们有责任为它的完成奠定巩固的基础，确立正确的方向。”1992年，在南方谈话中，他再次强调要重视这个艰巨任务，认为“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”。
随着实践的发展，对制度建设的高度重视以及围绕制度建设需要巩固和完善的科学认识，已成为我们党治国理政的重要法宝并在不同时期得以继承和延续，推动制度建设不断取得历史性成就。
党的十三届四中全会以后，江泽民深刻指出，社会主义制度只有在坚持自身改革的进程中，“才能逐步走向健全、走向完善、走向成熟”，而社会主义制度的自我完善和发展，说到底是“一个体制创新的问题”“不改革，不进行体制创新，很多问题的解决就没有出路”。党的十六大以后，胡锦涛明确指出：“必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”
党的十八大以来，习近平接过历史的接力棒，推动新时代改革开放不断向纵深发展。习近平指出：“我们全面深化改革，不是因为中国特色社会主义制度不好，而是要使它更好；我们说坚定制度自信，不是要固步自封，而是要不断革除体制机制弊端，让我们的制度成熟而持久。”党的十八届三中全会明确提出全面深化改革的总目标，就是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并对全面深化改革作出系统部署。党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），延续了新中国成立以来，特别是改革开放以来我们党关于制度建设的一贯思路，是完善和发展我国国家制度和治理体系的纲领性文件，这对推动国家各项制度更加成熟更加定型，把我国社会主义制度优势更好转化为国家治理效能，具有重大而深远的意义。
二、问题导向和制度创新
坚持问题导向，是完善和发展中国社会主义制度的一个重要思路。早在改革开放之初，邓小平就深刻指出：“党和国家的领导制度以及其他制度，需要改革的很多”“如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要”。进入新时代，习近平更是明确提出，“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化”，因此，“要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住重大问题、关键问题进一步研究思考，找出答案，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题”。以习近平同志为核心的党中央高度重视制度建设问题，并注意把坚持问题导向贯穿到制度建设各项工作中，不断完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。
第一，正视问题而不回避问题。党的十九大报告在总结过去五年取得的全方位、开创性成就的同时提出：必须清醒看到，我们的工作还面临不少困难和挑战。这些困难和挑战就包括“国家治理体系和治理能力有待加强”。这突出表现在以下五个方面。
一是制度设计系统性不足。现有制度在一些环节上还缺乏应有的连贯性，不能做到相互衔接、环环相扣。比如，在制度设计上，还存在着重要求轻执行、重执行轻监督，而监督环节上的制度缺失，又会在实际工作中产生有制不依的现象。正因如此，习近平特别强调，在制度设计上，“要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能”。二是制度规定科学性不足。有些制度规定不合理，致使有关部门出现职能不清、权责混乱等问题；有些制度条文虽多，但过于抽象笼统，只有定性的规定，没有定量的指标要求，且弹性过大，留有很大的规避空间；甚至还有一些制度之间交叉重复、冲突打架，致使其效能被大量地抵消或内耗。对此，习近平指出，“我们的制度有些还不够健全，已经有的铁笼子门没关上，没上锁。或者栅栏太宽了，或者栅栏是用麻秆做的，那也不行”。三是制度落实权威性不足。制度的生命力在于执行。但在实际工作中，还不同程度地存在着制度执行不力的问题。有些制度只是“写在纸上、贴在墙上、锁在抽屉里”，这样再好的制度也会流于形式，变成“稻草人”“纸老虎”。习近平一再强调：“要坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留‘暗门’、不开‘天窗’，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。”四是制度运行可操作性不足。在现有的制度中，还存在实体性制度多，而程序性制度少的问题。另外，还有些制度虽已制定出台，但缺乏具体的实施细则和可操作性的规定，也会造成制度的运行不畅。事实上，一些地方和部门出现政治生态恶化，导致潜规则盛行，在很大程度上就与制度运行缺乏可操作性有关。有鉴于此，习近平明确指出：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。如果空洞乏力，起不到应有的作用，再多的制度也会流于形式。”五是制度更新存在滞后性。一般说来，制度的设计、规定、落实和运行应是一个系统工程，其实际效能还需经实践检验，并依据检验的结果来加以改革和完善。但目前一些制度的更新还较为缓慢。这样就会发生新制度还没有出台，而老制度又无法执行的问题。其结果是一方面出现“先上车后买票”的现象；另一方面又造成一些人想干事又不敢干或不能干的“懒政”现象。这必然导致制度的公信力弱化，有损党和政府的威信。
第二，用发展的办法解决前进中的问题。发展没有止境，问题总会层出不穷。但是，正如恩格斯指出的，“我们只能在我们时代的条件下去认识，而且这些条件达到什么程度，我们就认识到什么程度”。对于制度问题，我们也要用发展的眼光去看待，用发展的办法去解决。关键是要坚持运用唯物辩证法，把握事物的内部矛盾和发展规律。习近平指出：“在认识世界和改造世界的过程中，旧的问题解决了，新的问题又会产生，制度总是需要不断完善，因而改革既不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。”这也是十八大以来党中央反复强调的要“将全面深化改革进行到底”所蕴含的深刻道理。
当前制度创新中最紧要的工作，就是要在解决制度的迟缓、短板问题的基础上，努力实现从注重制度要素的建设，转向注重制度体系的构建。因为任何一项制度的实际效能，只有在系统严密的制度体系中才能得以充分发挥。
在实际工作中，有些制度单从个体角度来看也许是合理的，但如果缺乏制度互补，得不到其他相关制度的配套支持，它也无法发挥应有的作用。党的十九届四中全会明确提出，要“固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。
《决定》既聚焦制度创新这一核心问题，又紧扣国家治理现代化这个时代命题，具有强烈的问题导向和鲜明的实践特色。它体现了党中央高瞻远瞩的战略眼光和不忘初心的历史担当，对决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家，对于巩固党的执政地位、确保党和国家长治久安，具有重大而深远的意义。
三、总体目标和具体策略
党的十九届四中全会的主题是“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”，这是由两句话组成的一个整体。前一句明确了根本方向，这个方向就是中国特色社会主义。也就是说，中国的制度建设，既不能走封闭僵化的老路，也不能走改旗易帜的邪路，而是要坚定不移地走中国特色社会主义道路。后一句明确了在根本方向指引下坚持和完善中国特色社会主义制度的鲜明指向。正如习近平指出的，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”“我们要更好发挥中国特色社会主义制度的优越性，必须从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化”。
在这一主题下，党的十九届四中全会还提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标：第一步，到我们党成立100年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；第二步，到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；第三步，到新中国成立100年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。这是党中央根据十九大精神，对标“两个一百年”奋斗目标，对中国制度建设作出的重要战略安排。
其中第一步对标第一个百年奋斗目标，这体现了邓小平1992年提出的用30年建成“一整套更加成熟、更加定型的制度”的设想，也体现了党的十四大提出的到建党100年时在制度建设上要实现的目标要求：“到建党一百周年的时候，我们将在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。”同时，也响应了党的十八届三中全会通过的对制度建设的明确要求，“到二〇二〇年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。第二步和第三步对标第二个百年奋斗目标。“两个一百年”在时间上相差近30年，党的十九大将其细化，分为两个阶段来安排：第一阶段是从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化；第二阶段是从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗15年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。与此相对应，党的十九届四中全会也在制度建设上，将这30年分成了两个阶段来安排。
制度建设是一项复杂的系统工程。它既要有总体目标，做到统摄全局，使之一体推进，也要有具体策略，保障贯彻实施，使之落地生根。也就是说，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，还必须把总体目标与具体策略统一起来，这也是党从长期制度建设的实践中得出的一条重要经验。具体说来，新时代加强制度建设，要从以下四个方面着力。
第一，坚持加强顶层设计与摸着石头过河相统一。所谓加强顶层设计，就是要加强对各项体制改革关联性、系统性、可行性等的研究。也就是说，一方面要对制度体系作统筹设计，把各方面的体制改革有机结合起来；另一方面还要对制度运行作统筹设计，把制度创新与其他各方面的创新有机衔接起来。习近平强调，既要统筹顶层设计和分层对接，又要统筹制度改革和制度运行。所谓摸着石头过河，就是在制度建设中可以采取试点探索、投石问路的办法。这是富有中国智慧、符合中国国情的改革方法。但摸着石头过河也要按照已有的认识规律办事，并在实践中加深对规律的再认识。习近平指出：“摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”
第二，坚持整体推进与重点突破相统一。中国的改革不是细枝末节的修补，不是零敲碎打的调整，而是全面的系统的改革。习近平指出，全面深化改革“不是推进一个领域改革，也不是推进几个领域改革，而是推进所有领域改革”。因此，不能畸轻畸重，也难以单兵突进。当然，整体推进也不是平均发力，而需要根据实际情况有所侧重，抓住重点问题，实现重点突破。正如习近平指出的：“整体推进不是平均用力、齐头并进，而是要注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面，注重抓重要领域和关键环节，努力做到全局和局部相配套、治本和治标相结合、渐进和突破相衔接。”《决定》用13个部分明确了各项制度必须坚持和巩固的根本点、完善和发展的方向，以实现整体推进和重点突破的统一。
第三，坚持实践创新与制度定型相统一。这是改革开放以来党在推进制度创新中积累的一条成功经验。邓小平说：“有些问题，中央在原则上决定以后，还要经过试点，取得经验，集中集体智慧，成熟一个，解决一个，由中央分别作出正式决定，并制定周密的、切实可行的、能够在较长时期发挥作用的制度和条例，有步骤地实施。”以习近平同志为核心的党中央高度重视实践创新，推出一系列重大改革举措，并及时总结实践经验，以促进各项制度的完善和定型。目前主要领域基础性制度体系已基本形成，但“我们的制度还没有达到更加成熟更加定型的要求，有些方面甚至成为制约我们发展和稳定的重要因素”。《决定》提出，完善和发展我国国家制度和治理体系，既要把握长期形成的历史传承，又要把握党和人民在制度建设和国家治理方面走过的道路、积累的经验、形成的原则。
第四，坚持制度安排与实际成效相统一。制度建设既是一个重大理论问题，又是一个重大现实问题，必须关注制度的科学性、稳定性和有效性。既要注重其形式上的规范、周延，更要注重其运行中的效益、成本。对此，《决定》提出，要“加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”，同时还要“健全权威高效的制度执行机制”，以确保制度真正落实落地。此外，在制度建设中，我们要有主张、有定力，不能照抄照搬他国制度模式。习近平指出：“如果不顾国情照抄照搬别人的制度模式，就会画虎不成反类犬，不仅不能解决任何实际问题，而且还会因水土不服造成严重后果。”
新时代党和国家制度建设的总目标、路线图和时间表业已确定。从历史的角度看，过去，建立社会主义基本制度，并在此基础上进行改革，为制度的成熟和定型打下了坚实基础；当前，党和国家推进制度建设，是为建立更加成熟更加定型的社会主义制度体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。习近平强调：“要抓实、再抓实，不抓实，再好的蓝图只能是一纸空文，再近的目标只能是镜花水月。”因此，要按照制度建设的路线图和时间表，稳扎稳打向前走，确保各项目标任务的完成。
（作者系北京大学马克思主义学院教授；原文载于《党的文献》2020年第6期）
