社会信用体系的法治建构
经济社会健康稳定发展有赖于社会诚信建设。面对主体日趋多元、关系日益复杂的市场和社会，政府依靠传统的监管手段已经难以为继，建立以信用为核心的新型监管体制是必然选择，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。党的十八大以来，全面依法治国驶入快车道，社会信用体系建设也在快速推进。国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》明确了2020年社会信用体系建设目标。2019年7月9日《国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设 构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》，提出“建立健全贯穿市场主体全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制”。
社会信用体系建设前所未有的机遇
在全面深化改革和全面依法治国的时代背景下，随着国家大数据战略地位的确立，政府职能转变带来的国家机构深层次调整，各部门、各行业信息化、数字化程度的不断提升，政务公开、司法公开等制度的实施，以及法院为解决执行难而加强对失信被执行人的惩戒，我国社会信用体系建设迎来了前所未有的机遇，在中央和地方层面均保持迅猛发展的态势。
首先，信用立法进入快车道。2017年10月1日实施的《上海市社会信用条例》，是国内首部关于社会信用体系建设的综合性地方立法，对“社会信用信息的归集、采集、共享和使用，信用激励与约束，信息主体权益保护，信用服务行业规范与发展等活动”进行了规范。在上海信用立法的带动下，地方迎来信用立法高潮，厦门、宿迁、南京、广东等地制定或正在制定社会信用条例。据悉，国家层面的信用条例也在紧锣密鼓推进，信用立法进入快车道。
其次，搭建公共信用信息交换共享平台。2015年，国家发改委“信用中国”网站作为全国公共信用信息交换共享平台上线。2017年10月网站升级改版，调整优化了结构，进一步丰富了归集的信息内容，为公众查询信用信息提供“一站式”服务。
再次，各地诚信建设成效显著。随着《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》的出台，越来越多的地方开展社会信用体系建设试点：发布黑名单，对失信主体实施限制乘坐高铁、限制得到金融服务等惩罚措施；发布红名单，给予守信主体以税收减免、优先获得政府服务等奖励。2017年年底，杭州、南京等12个城市被评为首批社会信用体系建设示范城市。
复次，市场信用信息应用广泛。除了政府主导的公共信用体系建设之外，商业公司开发的市场信用体系应用范围也越来越广。2015年1月，中国人民银行批准了8家民营企业开展社会信用试点。市场信用体系以芝麻信用和腾讯信用为典型代表，目前已广泛运用于很多现实场景。
最后，建立统一社会信用代码。公共信用信息归集的目的是建立完整立体化的信用档案，2016年5月，国务院发布《国务院关于批转发展改革委等部门法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案的通知》（国发〔2015〕33号），旨在建立覆盖全面、稳定且唯一的法人和其他组织统一社会信用代码制度。截至2018年3月底，全国法人和非法人组织存量代码转换率为99.8%，存量证照换发率82%；个体工商户存量换码率95%，为社会信用信息归集共享奠定重要基础。
需要厘清的法律问题
一是信用体系公信力有待提升。社会信用体系建设包括公共信用体系和市场信用体系，前者主要由地方政府和行业部门建立，后者由各类企业、行业组织和第三方信用服务机构建立。市场信用体系属市场主体自发行为，由于用户有限、信用评级不够透明等，其客观公正性会受到质疑。而由地方和行业主导的公共信用体系虽然在信用信息采集的法律保障、信息的客观准确和权威性方面具有不可比拟的优势，但是由于各地的评判标准很难达成一致，再加上地方利益保护，难以保证社会信用体系的公信力。
二是数据共享机制不健全。在信息化时代，所谓得数据者得天下，开放数据（Open Data）是大势所趋。开放数据包括两个面向，一是公权力部门之间数据共享，二是公权力机关向社会开放数据。从数据来源看，公权力部门在管理和服务中掌握的数据来源于相对人，属于公共数据，不属于公权力部门的私产，除了法定保密的之外，均应该向社会开放。然而，有些部门的主政者意识观念保守狭隘，将部门数据私有化，不愿意向其他部门开放，信息共享机制的缺失或不健全，将直接影响社会信用体系的建立和完善。
三是信用信息认定标准不明确。哪些信息构成信用信息，或者信用信息的认定标准，是社会信用体系建设必须要明确的问题。对于信用判断而言，有法律标准和道德标准的区分。从各地的信用管理文件和信用平台公示的“红黑榜”信息来看，我国的社会信用体系建设采用法律和道德混合标准。法律标准具有客观性，违法犯罪信息是特定机关适用法律程序判定的，具有权威、清晰的判断标准；而道德标准则具有较强的主观性，有关机关在认定时由于自由裁量空间大，存在一定的廉政风险。另外，对于公民、企业而言，只要未从事法律禁止的行为，即是守法公民、守法企业。依据行政法治原则，相对人未从事法律禁止的行为，均不应该受到法律上不利的对待。
四是政务失信问题不容忽视。相对于普通当事人，公职人员和公法人更应该履行法律文件所规定的义务。长期以来，不履行法院判决确定的支付、赔偿等义务责任的党政机关和公职人员，都是各地法院执行工作的难点。从2012年3月起，各地法院在全国范围内开展对党政机关执行人民法院生效判决的专项积案清理工作，重点治理“官员失信”现象。
五是失信惩戒的法律救济缺失。社会信用体系建设包括失信公示机制和失信惩戒机制。在法治国家，有权利即有救济。当某一主体在承受不利的法律后果时，应当有法律上的救济途径。不论是行政处罚还是刑事处罚，都是特定机关适用法定程序作出的，并且受处罚结果都是可救济的，但是，如何对受到信用惩戒的主体进行救济，无论是法律上还是实践中都不甚明确。
用法治思维加快建设进度
第一，明确社会信用体系建设主体。由于发展历史阶段不同，我国的社会信用体系建设与西方国家有着不同的模式和路径。基于相对完善的法制、成熟的市场经济和深厚的信用文化，西方国家信用体系建设的核心是防范和管理信用交易风险，因此其信用服务业较为发达。而我国正处在向成熟市场经济转轨过程中，社会诚信缺失尤为突出，迫切需要建立公共信用体系。为提升社会信用体系的普适性、权威性和公信力，应在整合各地方、各行业公共数据的基础上，由特定主体（如国家发展改革部门）在国家层面建立覆盖全部信用主体、所有信用信息类别、所有区域的统一的社会信用体系。
第二，加强公共数据的开放与共享立法。开放公共数据是政府信息公开的自然延伸，应是政府的一项法定义务。要破除部门（行业）数据保护主义，打破部门对信息的垄断和封锁，不仅要树立和提升数据开放理念，还必须构建公共数据开放制度体系，从法律上规范和保障数据资源的开放与共享，建立民享大数据库。2018年《上海市公共数据和一网通办管理办法》系国内首个明确界定公共数据的地方立法，对公共数据开放提出了总体要求。《上海市公共数据开放管理办法》于2019年10月1日颁布实施，作为首部数据开放专门立法，为全国数据开放立法提供了地方样本，也必将有力推动国家立法进程。
第三，明确信用信息的判断标准。信用信息的判断标准应该是法律而非道德，在法治社会，任何主体只要不违反法律，都不应该在信用上得到负面评价。从属性上讲，构建社会信用体系是法律行为，最终要识别的是不诚信的主体，而非道德楷模，社会信用体系建设不应该建成公民或企业的道德档案。
第四，强化特殊主体的失信公示。为了加强对公职人员的监督，2017年《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》指出，人民法院应将国家工作人员、人大代表、政协委员的失信情况通报其所在单位和相关部门，将国家机关、事业单位、国有企业的失信情况通报其上级单位、主管部门或者履行出资人职责的机构。除了加强单位监督和层级监督之外，还应该向社会公示特殊主体的失信行为，接受社会监督。建议在统一的信用平台上单设特殊主体失信栏目，将公职人员和公法人的失信信息单列，强化特殊主体的失信公示。
第五，明确失信惩戒的法律救济。未来，应在法律层面规范信用惩戒的适用范围及手段，建立失信行为分类管理机制，并明确信用惩戒的权利救济途径，避免将联合惩戒衍化成对信息主体的二次处罚。
（作者单位：中国社会科学院法学研究所）
