坚持巩固完善发展新时期环境影响评价制度
2019年10月召开的党的十九届四中全会发布了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，在坚持和完善生态文明制度体系中提出了“健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系”。
2019年12月召开的中央经济工作会议提出，“要重点打好蓝天、碧水、净土保卫战，完善相关治理机制，抓好源头防控”。党的十九届四中全会和中央经济工作会议都强调了“源头预防”，而环评作为发挥“源头预防”作用的基础性制度，在生态文明制度体系中的地位不仅没有削弱，反而得到了进一步的强调和突出。
2019年12月22日-24日，生态环境部部长李干杰在全国环境影响评价与排污许可工作会议上指出，要以习近平生态文明思想为指引，坚持和完善环境影响评价与排污许可制度。笔者认为，环评制度要在新时期发挥更好更大的作用，就要以习近平生态文明思想为指导，在环境治理体系和治理能力现代化的形势要求下，回答好四中全会提出的“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大问题。
以习近平生态文明思想为指导，推进环境影响评价制度发展
在全国生态环境保护大会上，习近平总书记对加强生态文明建设提出了必须坚持的六项原则，即坚持人与自然和谐共生、绿水青山就是金山银山、良好生态环境是最普惠的民生福祉、山水林田湖草是生命共同体、用最严格制度最严密法治保护生态环境、共谋全球生态文明建设。推进环评制度的完善和发展，就要以这六项原则为基本遵循。
一是突出环评的预防性，保障人与自然和谐共生。由于决策失误引起的重大环境污染和生态破坏的教训，在历史上并不少见。保障人与自然和谐共生，就是要进一步突出环评的预防作用，对有严重不可逆生态环境影响和风险的项目，要坚决否决，发挥环评的威慑力，让明显有问题的政策、规划或项目不敢随意被提出。环评还要积极深入到政策制定和决策过程中，发挥从源头防治生态破坏和环境污染的功效，扭转部分地方、部门和企业的歪曲政绩观、发展观，改变其不注重资源节约和环境保护的运作模式，推动地方、部门和企业走上绿色发展之路。
二是深化环评承载力分析，实现绿水青山就是金山银山。绿水青山就是金山银山的新发展理念，深刻揭示了保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的道理。要从根本上解决生态环境问题，就要把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内，给自然生态留下休养生息的时间和空间。这一原则，恰好是环评承载力分析和容量分析所针对的内容。承载力和容量分析，就是要考虑到自然资源和生态环境对项目或经济发展的承受限度，保证在获得金山银山时不破坏绿水青山。
三是践行环评为民理念，视良好生态环境为最普惠的民生福祉。践行环评的为民情怀，就是要把“人民高兴不高兴、满意不满意、答应不答应”，作为检验环评效果的准则。这一准则要求环评与生态环境质量进一步挂钩，准确回答项目或规划对生态环境质量和人民群众生命健康的影响，切实回应人民群众对良好生态环境的关注和需求。生态文明是人民群众共同参与、共同建设、共同享有的事业，每个人都是生态环境的保护者、建设者、受益者。这就要求环评的信息公开和公众参与应有序推动，杜绝盲目参与或搭车参与，不能只说不做、置身事外。
四是立足环评的系统观，打造山水林田湖草的生态共同体。生态是统一的自然系统，是相互依存、紧密联系的有机链条。山水林田湖草生态共同体是人类生存发展的物质基础。立足于环评的系统观，就是要开展全要素、全过程、全区域、全流域的分析，要算大账、算长远账、算整体账、算综合账。环评算大账，不能算小账，是指环评不能只算本项目的小账，而忽视了所有项目累积的大账，要重视累积性影响的分析。环评算长远账，是指环评不能只关注短时期的环境损益，更要考虑生态环境长远的变化。环评算整体账，是指环评不能只关注局部的问题，更要分析对自然生态系统整体的影响。环评算综合账，是指不能仅考虑一方面的问题，而应该统筹考虑经济、社会和生态环境的综合影响。
五是高举环评的法律武器，用最严格的法治保护环境。用最严格制度最严密法治保护生态环境，就是要用足用好《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《规划环境影响评价条例》这一法两条例。要严格执行环评的法律法规，展示法律制度的刚性和权威，对于不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究责任。特别是修订后的环评法，对未批先建等违法行为的处罚力度很大，环评要敢于亮剑，才能展现制度的权威。此外，环评制度是环境治理现代化体系中的一部分，要与其他相关制度一起，共同织密环境法治的网，打造一个既简练又严密，既消除重复又覆盖全过程的管理体系。当前，环评制度内部、环评与相关制度之间亟待加快梳理整合，例如“三线一单”、规划环评与项目环评的衔接，项目环评与首次排污许可证发放，排污许可证发放与企业环保自验收、排污许可证日常监管与环境影响后评价等。
六是深度开展环评国际合作，共谋全球生态文明。各国的环境影响评价制度都在发展变化中。从环评层级来看，政策环评、规划环评、项目环评的层次逐渐清晰；从环评范围来看，气候变化、人群健康、社会公平等近年来逐渐纳入环评的领域；从环评流程来看，环评管理覆盖了环评预测到事中事后全过程。中国要深度开展环评国际合作，就应积极适应环评制度发展的新趋势，与中国经济社会发展和生态文明建设的现实相结合。深度开展环评国际合作，应与“一带一路”建设结合起来。环评制度的国际交流与合作，有助于降低各国制度差异造成的分歧，推进共谋全球生态文明。中国在绿色“一带一路”建设中，一方面应主动开展环境影响评价，彰显中国企业的绿色品牌；另一方面，中国的环评制度体系走出去，也是深度参与全球治理的积极举措。
落实党的十九届四中全会要求，坚持、巩固、完善和发展新时期的环境影响评价制度
党的十九届四中全会对新时期国家治理体系和治理能力现代化提出了明确的要求。李干杰部长在全国环境影响评价与排污许可工作会议上强调，要健全以环境影响评价制度为主体的源头预防体系，推动工作重心“四个转变”，坚持核心理念“三个不变”。
笔者认为，为贯彻落实党的十九届四中全会精神，要在四方面发力。
坚持源头预防的功能定位。坚持源头预防，就是对于不符合环境排放标准，突破生态保护底线，不符合区域环境质量目标要求，可能造成重大、不可逆生态环境影响的政策、规划或项目，坚决叫停。对于虽然符合上述标准要求，但在环评过程中仍然受到利益相关者或公众强烈质疑或反对的，环评结论要作为支持或否决决策的技术依据。对于所有项目，环评都有优化项目设计、从源头纳入生态环境保护考量的功能。因为从源头防范污染和生态破坏，可以有效节约成本，也能有效防范项目建设推倒重来。
巩固环评评价的理论基础。环评的评价，包括预测性评价和现状评价，是环评制度的基础，需要不断巩固。现状评价是预测性评价的前提。巩固环评评价的基础，要从必要性、科学性和实用性三方面考虑。必要性，即是否一定要做评价，是否一定需要做基于模型的、大数据的评价。如果通过简单判断就能得出可靠的结论，则不一定都要做完整的评价。事实上，简单判断也属于环评评价的一类方法。其次，要不断提高环评评价的科学性，特别是对于预测性评价。包括环境监测数据、模型因子选取、污染物源强、与类似项目对比、不确定性分析等方面，需要不断进行科学研究、不断完善提升。再次是评价的实用性，即评价结果是否一目了然，能否清楚地应用到决策中。总之，环评评价的必要性、科学性和实用性，是在环评制度发展中需要不断巩固的内核。
完善环评审批的管理体系。分级分类的环评审批体系是符合中国国情的特色做法，既有其优越性，也有一定的弊端。在“放管服”改革的背景下，分级分类的框架有了一些变化，比如部省市县四级审批，就已经穿插了诸如副省级、副市级新区等单位，一些下级单位被授予上级单位的审批权限等。再比如，报告书、报告表、登记表三类之外，也出现了承诺制、备案制等形式，游离在审批与非审批之间。当然，分级分类形式的多样化，并不是核心的问题。核心的问题在于是否还需要基于环评的审批。是不是通过企业承诺和事后的监管执法，就可以取消环评的前端审批？从目前来看，参考发达国家的经验，环评审批仍然是需要的，特别是对于防范重大、不可逆生态环境影响的项目，还需要审批。此外，对于信息公开和公众参与的问题，在如何有效应对邻避效应、提高公众参与的效率和有效性等方面，环评审批的形式、流程和内容还需要进一步完善。
发展环评的新兴领域。近年来，国际上环评制度的发展日新月异。在要素上，生物多样性、气候变化、社会公平等新兴生态环境及与之相关的要素不断被纳入环评。在层次上，政策环评和区域环评在国内外都在不断发展。政策环评和区域环评更侧重于现状评价，而在预测评价上则更多地通过专家和公众参与来完成，主要依靠定性和半定量的评价方法，为下一层次的评价框定范围和深度。从制度层面来看，环评制度与监察执法和排污许可证等运行期环境管理工具，也都在不断地深度融合中，各国有各自的做法。面对这些新兴的领域和要求，我国的环评制度还有不断发展的空间。
环境影响评价制度在我国发展了40年，正处在制度方向调整的关键期。只有以习近平生态文明思想和党的十九届四中全会精神为理论基础和方向指引，环境影响评价制度才能找准定位、明确方向、强化基础、提供支撑，才能沿着正确的发展方向前行，才能在污染防治攻坚战、改善生态环境质量和促进经济社会高质量发展中发挥更好更大的作用。
作者单位：生态环境部环境工程评估中心
