网格化治理进路：治理有效与权力再平衡
国家治理现代化的网格化治理将是今后一个时期公共管理研究的重点之一。然而政府职能调整、拓展公民参与渠道等方面正遭遇注重工具理性而忽视价值理性、行政成本与监控成本过大等问题与挑战。从学理层面而言,行政权力具有社会性,派生于人民主权的治理权,需要有限行政与有效行政。而公共供求与行政权力关系紧密,需要调适行政权力的配置促进公平价值的实现。基于基础性权力视角下的理论框架,对网格化治理进路作出以下思考。
一、阶段性调试工具价值与价值理性,实现服务效率与公民参与的动态匹配。工具理性即效率优先与非人格性,价值理性则追求事物或行为所附有的价值。在打造共建共治共享的社会治理格局愿景下,“互联网+”赋予社会治理新的发展动能,治理技术从依托政府内生动力转为内生与外部动力的双轨双促发展,推动服务效率与公民参与的动态调整。
一方面,依据现实治理需求与公共需求重新界定网格化治理的目标取向。治理理念是引领政府行为选择的重要风向标,也是衡量行为价值是否具有公共性的标准之一。网格化联动作为治理工具是制度赋能向技术赋能的结构转变,其核心目标应逐渐从提高服务效率转向促进社会治理的共治共享。在初期阶段应理顺网格化治理的组织架构、运行方式、职能分配、处理机制以保障网格化治理工具理性的作用;在网格化治理的成熟阶段应不断拓展并完善公民参与治理渠道,发挥价值理性。另一方面,注重信息安全以防止隐私泄露与过度规制。大数据与“互联网+”的运用必然会携带信息安全隐患,民众易被虚拟公共场域侵犯个人隐私,而暴露的信息可被政府收集用以规制社会。因此,一则政府应建立个人信息保障制度,严格规定各个流程中的隐私保护机制。二则政府应把控权力弹性,厘清事件清单中的公私边界,避免蒙上“全能政府”色彩。
二、减少代理的行政成本与监控成本,推动组织低成本和有效性的统一。由于委托代理具有信息不对称性,政府无法实现对精英的动态、全方位监控,容易出现代理人自利和“精英俘获”问题。同时,网格化治理为实现精细化治理,在每个划分区域的网格上配备的网格巡查员、执勤装备、监控设备等花费政府大量行政支出,这需要从目标式成本支出转为战略式。
一是合理界定区域复杂性,因地制宜配备资源。针对城中区、外来人口聚集区、公共场所等具有复杂性与多元性复合矛盾的地区,合理调整网格巡查员数量与装备资源。二是畅通渠道吸纳更多的社会力量,探索全民参与问题发现、问题处置与问题核查机制。亨廷顿指出“现代性既涉及政治体制中权力分配的变化,也应涉及该体制中权力总量的变化”,要不断革新技术与拓展制度空间以吸纳社会民众、社会团体、社会集团等。三是优化绩效考核制度,激励代理人的行为选择。在制度具体条例“刚性化”与指导性规定的“弹性化”中,代理人为达到考核要求容易出现选择偏利性行为,即选择简单、高效处理的案件而逃避复杂低效案件,偏离网格化治理的初衷并陷入网格化治理内卷化的风险困境。“新制度安排的问题包括供给、承诺和监督”。亦即新制度包含建立信任的社群观念、外部强制和激励结构。因此,在实践中要不断建立政府和居民对代理人的信任,利用制度刚性进行外部规制以及制度张力激励代理人,避免代理人出现选择性偏利行为,促进组织低成本和有效性的统一。
三、均衡层级间资源分配,增加公平与效率以及试点有效性。政府治理创新应根据均衡层级间资源分配来促进正义和社会发展的程度以及实现共同既定目标的效率和有效性来评估,这就要求关注资源配置公平与效率问题。地方政府在网格化治理的推广过程中,试点地区的资金、设备、人力优于其他区域,形成“差序格局”的层级建设,容易陷入“霍桑效应”(亦即“被试效应”困境:当个人潜意识知道自己被关注与观察时,会刻意迎合观察者的心态)。为避免试点特殊性与“被试效应”,应注重试点的普适性与层级间资源分配。
一方面,依据代表性原则而非经济发达原则,分别遴选城市试点与农村试点。基于城乡密集型与散落型的空间结构差异、政府主导下的多元共治与族长制、精英治理等的治理方式差异,以及因经济、文化与政治效能感等因素产生的参与主动性差异,城乡网格化治理需合理地区别对待,实现资源分配的实质均衡性,防止农村对城市试点方式产生“高原反应”。另一方面,均衡试点地区与非试点地区的资源分配,淡化试点的“被试效应”。在政府财政支出方面,依据地方财政与资源配备情况均衡资本投资,而非一味投资发展试点地区。此外,政府应不断在试点工作中寻求网格化治理与地方治理的契合点,推动试点地区的政策扩散以及调动非试点地区的发展积极性。在思想动员方面,地方政府应树立正确的绩效观,明确试点地的作用在于更好地厘清网格化治理的适用性以及实践中产生的问题,而不是凭借试点的关注度着眼于地方短期效益、忽视网格化治理的可持续发展。概之,试点具有两面性,在网格化治理的实施中,要重视城乡发展差异以及试点与非试点差异,在推动资源均衡的基础上增加公平、效率与试点有效性。
四、建立对称性渗透机制,促进国家与社会的良性互动。随着“命令—服从”为特征的国家与社会互动模式日趋衰微,国家权力渗透社会的方式不再是行政命令和行政手段,而是选择性的“有所为亦有所不为”,将行政命令和行政手段与科学管理相联。非对称性的权力结构与权威资源存在张力,会阻碍社会治理中的合法性诉求和公平有效的权力分配与治理模式。网格化治理要获得社会的合法性认同,不仅应构建对社会的责任回应性,还要畅通社会对政府的渗透路径,即加强社会对政府的控制,建立对称性渗透机制以促进国家与社会的良性互动。其一,畅通公民决策、提案、处置、监督权力的实施渠道。现有网格化治理大数据平台仅给予公民上报问题的权利,而案件的处置、流程、核查等还属于体制内信息,应在保障信息安全的前提下吸纳社会力量,给予对等的处置、监督、共享信息的权利。其二,吸纳专业化的社会精英与社会团体,推动角色平等化下的参与式治理。其三,加强社会对政府的监督,调整公民参与政府绩效考核的权重结构。“公众参与政府绩效评估是公民行使民主权利的基本路径之一,其实质是通过参与来监督政府,让其对公众负责,这种互动是政府以服务获取公众信任的交换正义。”通过引入公民参与网格巡查员绩效考核、网格化治理成效考核,增加治理主体的正当性以有效评估网格化治理,促进其可持续性发展。
有效解决实践中网格化治理的工具理性与价值理性、治理有效与行政成本、资源分配公平与效率以及国家与社会关系问题,关键在于扩大社会政治力量基础,构建并完善公民参与决策、执行、监督渠道。从非对称嵌入走向对称性渗透符合社会期待,也能体现国家政治体系与治理能力现代化的真正内涵。
(作者单位:苏州大学政治与公共管理学院、江苏省新型城镇化与社会治理协同创新中心)
