标准地管理应引入绿色标准体系
坚持高质量发展的目标导向，健全绿色标准体系，引领区域经济体绿色发展。“标准地”环境准入标准应显著区别于普通地，通过建立高起点的绿色标准体系引导和提升行业绿色化水平。
为深入推进“放管服”改革，提高市场资源配置效率，浙江、湖北等地努力探索，创立了基于区域评价的“标准地”改革制度。
“标准地”是指在完成相关区域环境影响评价、节能评估、水土保持方案、安全风险评估等基础上，带着固定资产投资强度、容积率、环境标准、安全标准、能耗标准等基本指标出让的国有建设用地。从实践来看，“标准地”重点选择在工业园区、开发区、产业聚集区、特色小镇等区域，用地类型包括工业类、仓储类、研发总部和商贸服务类用地等。“标准地”工作流程为：事先作评价、事前定标准、事中作承诺、事后强监管。
“标准地”改革制度着眼于为企业减负和政府服务提速增效，通过压缩行政审批流程，大幅提高了部门行政审批效率，受到企业和地方政府青睐。同时，“标准地”制度通过高标准遴选入驻企业，促进了产业结构调整和土地资源集约高效利用，激发了市场主体活力，有利于培育和壮大高质量产业集群。在“标准地”控制指标体系中，环境标准最为复杂，以湖北省宜昌市为例，“标准地”环境标准包括空间准入标准、污染物排放标准、环境质量管控标准和行业准入标准。
“标准地”制度为地方经济高质量发展提供了有力的助推，但笔者通过调研发现，“标准地”制度在生态环境保护方面也存在一些问题，需要引起重视。
一是依托区域评价简化或取消建设项目环评审批的做法不符合国家现行环评制度。“标准地”制度虽然吸收了战略环评、区域规划环评、行业准入政策等宏观、中观成果，但缺乏与现行环评制度的深入对接。由于区域环评无法准确确定建设项目排污情况以及环保设施设计规模、工艺、布局、风险防控、清洁生产等要求，因此不能取代建设项目环评。通过区域环评简化或取消建设项目环评审批，易造成建设项目环境管理缺位，导致环境污染和生态破坏不可控。
二是环境标准体系欠完备。“标准地”制度虽然对出让地空间及行业准入、污染物排放及环境质量提出了约束要求，但缺少对入驻项目绿色发展水平的指引，缺乏对土地自身条件和管理水平的绿色考核。同时，政策性奖补绿色导向不够。
三是实行工业园区、开发区全覆盖，易造成建设项目环境监管简单化“一刀切”。工业园区不同行业之间、同一行业不同企业之间，在资源消耗、污染物排放、风险防控和环境治理投入上存在较大差异，采用同一化“标准地”管理制度，难以满足不同行业企业环境差别化监管的需要。
四是存在弱化生态环境部门环境监管职能的风险。行政管理程序的简化提高了审批效率，但也可能降低项目事前、事中监管力度，存在部门管理弱化、过程监管缺失风险，造成粗放式管理，增加环境事故风险和事后补救成本。
五是放大了企业环保失信风险隐患。“标准地”出让采取业主承诺制，环境标准落实效果较大程度上取决于投资方环保法律意识、社会公德、企业家自律及专业技术水平。投资主体一旦出现环保失信行为，将可能造成资源浪费、环境破坏，为后续监管、整改和生态环境恢复治理带来较大难度。
那么，如何健全“标准地”环境管理制度，筑牢绿色发展基石，笔者有以下建议。
第一，在符合现行环保法规的前提下，按照宽严结合、松紧有度的原则，实行不同行业弹性管理。笔者认为，建设项目环境管理不能仅限于标准管控，有的项目建设及运营的过程监管更为重要。坚持简政放权与依法行政相统筹，提速增效与重点监管相结合，在符合现行环境法规制度的前提下研究确定环保行政管理简化事项。针对环境影响程度、风险大小和区域环境敏感性差异，实施不同行业松紧有别的弹性管理，对能够“松绑”的行业和事项“松绑”，不能放松要求的行业和不能弱化的事项严格审批程序，从源头杜绝出现监管真空。
第二，坚持高质量发展的目标导向，健全绿色标准体系，引领区域经济体绿色发展。“标准地”环境准入标准应显著区别于普通地，通过建立高起点的绿色标准体系引导和提升行业绿色化水平。在现有标准基础上，建议重点从以下方面完善：着力提升出让地资源高效集约利用水平；引入清洁生产标准，强化建设项目工艺技术低污染、低排放、绿色循环和环境友好型引导，对项目环境风险防控和环境管理水平提出高要求；保障区域环保基础设施共建共享和运维服务高质量，杜绝把未规划配套基础设施的用地纳入“标准地”；实行高标准环保奖补政策，增强对投资主体的吸引力。将最生态、最优质、最先进、最安全的产业聚集于“标准地”，引领区域经济体高质量发展。
第三，科学设定“标准地”制度适用区域和行业领域。在用地总量中，结合行业类别、资源消耗、环境风险、安全隐患等因素，合理划定“标准地”范围，分期规划、有序拓展，重点布局污染小、环境风险易控、安全系数高、投资回报稳定的产业规划区。对“标准地”出让的项目类型（特别是工业类）要有选择性，切忌大包大揽，搞简单化“一刀切”。地方政府需细化行业分类，深入研究哪些行业适合纳入“标准地”，建立行业准入清单。
笔者认为，商贸服务、总部研发、低风险仓储类等登记表等级项目最适合“标准地”出让模式；社会公益事业、服务业、环境治理业、市政基础设施业、能源及水资源供应业以及无污染、低污染、低环境风险的轻工业等具备简化环评审批程序的项目适宜纳入“标准地”。积极探索特定区域（如自贸区、特色小镇）项目环评审批简化机制，并与“标准地”制度相统筹。化工、医药、冶金、建材、危险品生产及仓储等行业中环境影响程度大、风险高的项目则不宜纳入。
第四，分类管理，全程介入，抓准抓实“标准地”出让项目环境监管。结合行业类型、环境影响程度、风险大小、区域环境敏感性等因素对建设项目实施分类管理。对简化和豁免环评审批及验收的建设项目，要强化事前提醒和事中事后监管，比如事前告知企业环境标准、环保设施清单及环保技术规范；事中督促建设单位落实“三同时”制度，在部门联合验收阶段开展环保设施核检，在项目运营期强化日常执法检查，实现入驻企业全过程环境监管。对于中高污染、中高风险、生态扰动大、区位环境敏感类项目，即使出让“标准地”，也应严格执行环评审批、“三同时”验收、总量控制、排污许可等制度。
第五，健全“标准地”制度风险防范机制。开展“标准地”风险预评估，科学预判和防范环境监管缺失风险、企业环保失信风险、生态环境安全风险。针对性制定监管缺失风险防范和补救措施，避免出现粗放式管理和制度空白。在标准体系中提高投资主体环保信用评价权重，禁止准入环保警示、不良企业。强化对项目环保设施规范化建设的过程监管和指导，从源头化解生态环境安全风险。
作者单位：湖北省宜昌市环境保护研究所
