养老服务如何惠及更多人口
随着我国老龄化进程加快,我们应更加重视养老服务的普惠性,着力解决养老服务“买不到、买不起、买不好、买不安心”等突出问题。
2月22日,国家发展改革委会同民政部、国家卫生健康委印发《城企联动普惠养老专项行动实施方案》,计划到2022年形成支持社会力量发展普惠养老的有效合作新模式。
长期以来,我国以“保基本、补缺型”的养老事业为主,重点关注特定群体的基本养老服务。由于忽视养老服务的普惠性,养老服务“买不到、买不起、买不好、买不安心”等问题较为突出。总体而言,这与我国养老产业供需失衡较为严峻的现状有关。
老龄群体养老支付能力较弱。近年来,我国的养老保障能力虽然不断增强,但相对于实际养老支付需求而言,养老支付能力低。与发达国家相比,我国老龄化具有典型的“未富先老”“未备先老”的特点,支付能力弱,难以应对老龄化冲击,成为需求方面的根本难题。从实际支付能力来看,我国2018年企业退休职工月人均养老金才提高到2600元左右,参保领取养老金的老龄人口收入尚不能完全保障养老需求的实现,而其他城乡老龄人口多数没有固定收入来源,依靠自己储蓄很难满足养老需求。
养老支付保障体系不完善。从发达国家的经验看,建立多支柱的养老金支付保障体系是保证养老金体系持续运转的关键。目前,我国正在构建多层次的养老支付保障体系,就是以基本养老保险为第一支柱,企业年金、职业年金为第二支柱,税延型等商业养老保险为第三支柱。我国现行养老金总量结构是养老保险一柱擎天,而企业年金和商业养老保险则是明显短板,这种格局加大了基本养老保险的压力,使第一支柱负担太重,可持续性有风险。同时,我国养老服务按序列可以分为“医”“养”“护”三大类,前两者分别建立起了全民医疗保险制度、职工养老保险和城乡居民养老保险制度,唯独缺乏针对“护”的支付保障制度。其实,保障满足失能和半失能以及其他失智、精神障碍老年群体的长期照护需求,才是养老服务的核心,才是真正体现“老有所养”的关键所在。
“医”“护”等刚性养老服务供给不足。首先,养老机构服务内容趋同过剩。入住养老机构的养老群体多为自理老人,养老服务的内容、产品、项目大致趋同,服务一般集中于生活照料、养生、社交、文化娱乐等“养”的方面,甚至出现“养”的服务过剩,养老机构普通床位空置率高居不下。其次,专业化机构和护理床位缺失严重。由于资金投入大、专业技能要求高、养老机构风险回避,以及失能老人支付能力弱等原因,造成社会资本投资护理院等专业护理机构以及养老机构“护理床位”“家庭病床”的积极性不高,导致具有一定医疗服务的“医”和专业护理服务的“护”等刚性养老需求短期内难以得到有效满足,成为养老服务供给的薄弱环节。
养老服务模式“舍近求远”。首先,过于关注高端机构养老项目。社会资本投资的高端机构和基地养老项目,大多位于远离城区和医疗资源的市郊,投入成本高,收费水平大都高于普通老龄群体的支付水平,仅有利于较为富有的自理老人短期休养度假,不适合失能半失能老人长期养老。其次,家庭养老和社区养老供给不足。我国具有家庭养老的优良传统,但是当前家庭在少子化、空巢化和老龄化的多重压力下有可能逐步丧失家庭养老的能力和条件。社区养老兼具机构养老和家庭养老优势,应该成为养老体系建设中的主导模式,然而由于点多面广、服务分散,往往受重视不够,导致供给不足。
随着我国老龄化进程加快,让养老服务惠及更广大的老龄人口已越来越迫在眉睫。因此,针对上述养老产业供需失衡问题,宜积极应对、综合施策。
增加老龄群体收入,完善养老支付保障体系。一是不断提高养老金水平。着力优化基本养老保险制度,包括完善个人账户制度、调整养老金计发办法、建立待遇正常调整机制、加强基本养老保险基金投资管理等。二是尽快建立长期护理保险制度。引导各省在确保医保基金安全运行的情况下,通过调整医保基金结余筹集长期护理险资金,加快建立长期护理保险制度。三是建立其他支付保障。加快推进个人税收递延型商业养老保险试点工作,引导居民优化养老投资模式,投资长期服务于居民养老需求的保险产品。鼓励各省整合已有的老年人高龄津贴发放机制,根据经济社会发展水平,逐步建立覆盖全省各年龄段老人的综合津贴发放制度。完善并全面推广老年人住房反向抵押养老保险。
降低养老项目建设成本与运营成本,实现养老产业从“重资产”向“轻资产”转变。养老产业属于典型的“小利润大市场”的微利行业,这就要求养老企业要有持续投资的市场耐性,采取品牌化、连锁化经营,努力扩大市场规模,获得稳定的市场规模利润。应鼓励社会资本转变大机构、大基地养老的集聚发展思路,按照分散就近化原则,与家庭养老和社区养老紧密结合起来,走小型化、社区化连锁经营的道路,租用废弃的社区活动中心、养老院、农村幸福院、学校、厂房等设施进行改建扩建,以运营社区中小型养老机构为核心,通过进行连锁化经营,走以运营为核心的轻资产运作道路,既降低建设成本,又获取规模收益,从而得到老龄人口的青睐。
大力发展“医养结合型”和“护理型”等专业性养老机构,满足差异化和刚性需求。社会资本投资养老机构必须解决形式单一、功能雷同的问题,鼓励社会资本建立差异化的养老服务机构,为各种老年人提供不同档次的服务标准,满足不同收入水平老年人的差异化服务需求。可以按照我国香港地区把安老院分为高度照顾、中度照顾和低度照顾三种类型的做法,将我国养老机构分为“生活照护型”“医养结合型”和“护理型”三类,把养老服务机构建设成功能互补、各具特色的“专科”型养老机构。对未来新建的养老机构,应重点鼓励向专业性方向发展,在养老机构的建设和运营补贴政策上,应以专业性养老机构为主。
积极发展社区养老,实现“不离家的社会养老”。积极鼓励社会资本通过直接投资、注资入股、输出和受托管理、租赁等方式,依托小微型机构,开展大社区养老服务,并逐步成为投资主体。这里的社区养老是指搭建社区服务平台,为有需求的老年人提供居家养老服务,而不是要求在社区大规模建设准养老机构提供机构照料服务。借助于社区居家养老服务平台,整合社区内政府、社会、市场以及家庭、个人等各服务主体所掌握的服务资源,使得养老服务责任依托社区,实现从家庭向社会的逐步过渡。社区养老既有利于克服传统意义上家庭养老内容单一及非专业化的局限,又可以解决机构养老方式亲情不足以及收费过高的问题。
(作者系河南省宏观经济研究院副研究员)
