想要页岩气革命？先从这四个方面把政策准备好
随着退坡机制的启动，持续走低的财政补贴对于亟待勘探的14.4万平方公里区块而言是否具有普遍的经济吸引力值得怀疑。
建议重新审视当前页岩气产业补贴的退坡机制，确保到2025年仍然有足额的财政补贴以支持页岩气产业度过成长阶段。
文丨马忠玉 李继峰 杨晶
国家信息中心经济预测部 国家发改委能源研究所
2005年以来美国页岩油气呈现爆发式增长，不仅简单粗暴地将国际油气价格一波波拉回历史低位，且彻底打破全球传统油气供需格局。
全球范围内也随之掀起了一轮页岩油气勘探开发热潮。
与美国从1976年开始研发到2005年取得突破相比，我国页岩气初期发展算相当顺利，2006、2007年中石化、中石油开始立项，仅过５－６年，2012年涪陵焦页1号井即首次获得高产气流。2016年我国页岩气年产量达到78亿立方米，已是仅次于美国和加拿大的第三个页岩气生产大国。
不过靓丽成绩背后，也应清醒地认识到，四川盆地及周缘的涪陵、长宁-威远、昭通三大区域能够找到“甜点”并率先进入规模化商业化开发，并不代表我国页岩气产业已经或即将进入成熟阶段。
事实上，我国页岩气产业发展还出于起步阶段，且预计2025年前都将处于技术储备和示范开发阶段。理由包括：
① 与2010年美国页岩气探明率已达到14.6%且仍在迅速提高相比，我国目前页岩气资源探明率仅0.4%，也远低于国内常规气（含致密气，下同）的13%，大规模开发的资源基础尚不具备；
② 适应我国复杂地质条件、复杂地表环境、3500米以深页岩气资源的地质勘探理论和资源开发技术体系尚未完全建立，部分核心装备还有待研发改进，而目前重点建产的大部分区块仍主要在川南地区，且埋深普遍超过3500米，因此大规模开发的技术储备仍然不足；
③ 适合页岩气大规模开发的商业模式尚需探索。传统大型油气藏需要规模化开采，适合大型石油公司整体开发、规范管理，但页岩气资源条件与之明显不同，更适合体制灵活、决策快捷、市场适应能力强的中小型投资者进入。
相应的，成熟的页岩气产业也应是有大量投资者广泛参与的、充分竞争的产业组织模式。我国目前页岩气勘探开发主体仍主要是中石油和中石化，多元主体共同参与的市场化格局尚未形成。
在我国推进能源供给侧结构性改革，落实中长期能源生产、消费革命战略过程中，天然气比重将稳步提高，天然气作为主体能源的地位将逐步确立。为了达成这样的目标，绝不能忽视页岩气的长期战略作用。
① 国内常规气资源储量有限，地质储量规模更大的页岩气一旦实现商业化开采，将是对国内油气资源的重大补充，有利于提高能源安全保障能力；
② 尽管页岩气成本短期内仍高于常规气和进口气，但在川渝、云贵、两湖等中国腹地甚至整个长江经济带区域可实现就近供应，对稳定区域供需具有重要意义；
③ 页岩气产业发展对当地经济带动作用明显。以涪陵页岩气项目为例，经初步测算1元投资可给重庆带来3.5元的综合产出效益，考虑到页岩气区块广泛分布在我国经济欠发达地区，因此发展页岩气产业有望成为欠发达地区经济增长的新动能；
④ 随着我国页岩气勘探开发技术体系的成熟，也可更多走出国门，参与全球页岩气资源的开发利用，将能源安全保障水平提到更高层次。因此需要从现在就建立支持页岩气产业发展成熟的长效机制。
从国际上看，有效的产业政策是一个国家推进某个产业实现跨越式发展的必要条件。结合美国促进页岩气发展的政策体系和我国支持风电、光伏产业发展的政策设置，笔者认为，在认真贯彻中共中央国务院《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（中发[2017]15号）文件要求下，除了已提出的各项油气体制改革要求之外，专门针对页岩气产业，还需要以下四个方面的政策体系设置：
一，建立页岩气补贴的长期机制，广泛吸引投资主体参与
美国页岩气大规模发展与联邦政府在技术研发和开发利用方面的长期投入密不可分。
1979年美国颁布了《原油意外获利法》，其中第29条税收补贴优惠条款从1980年开始生效，经过多次修改，最终到2002年年底结束。补贴持续了大约23年，前期基本上按照每千立方英尺3美元（折合20美元/千立方米）的标准，并根据市场价格设置了逆向调节系数，从而使得在1980-1992年期间，投资主体的内部收益率平均高达23%。后期虽然将补贴下调至每千立方英尺2.5美元（17美元/千立方米）左右，但在油价逐步回升的大背景下，页岩气开发对资本仍然具有足够吸引力。
长期稳定的、能够给投资者带来合理预期回报的财政补贴政策，对激励广大中小型投资者积极进入页岩气行业起到了有效推动作用。通过大规模经验学习和复制，以及技术创新和降低成本的举措，最终实现了页岩气革命。
借鉴美国经验，我国从2012年起也开始实行财政补贴政策。其中，2012-2015年，中央财政按0.4元/立方米标准对页岩气开采企业给予补贴；2015年，两部门明确“十三五”期间页岩气开发利用继续享受中央财政补贴政策，补贴标准调整为前三年0.3元/立方米、后两年0.2元/立方米。到目前，我国的财政补贴已经执行了5年，从涪陵等“甜点”区块的快速发展来看，这样的补贴标准基本满足其财务要求，有效促进了页岩气起步阶段的发展，但随着退坡机制的启动，持续走低的财政补贴对于亟待勘探的14.4万平方公里区块而言是否具有普遍的经济吸引力值得怀疑。
且目前这样的退坡速度明显快于美国当年，也显著快于我国风电、光伏补贴的退坡机制。因此建议从促进整个页岩气产业发展的视角重新审视当前页岩气产业补贴的退坡机制，确保到2025年仍然有足额的财政补贴以支持页岩气产业渡过成长阶段。
在补贴标准的设计上，建议改变当前的单一标准，而是根据上一年的产气量、当前气价水平、各区块的平均勘探开采成本，制定一套动态补贴标准体系，让投资者的经济回报达到合理水平，从而吸引更多的资本进入。
二，完善页岩气矿业权流转机制，吸引更多社会资本进入
建立充分竞争的页岩气产业格局，需要大量社会资本无障碍的进入或退出。两轮探矿权招标的探索为完善页岩气矿权竞争性出让和建立矿权退出机制积累了有益经验，多种性质市场主体合资合作开发模式的建立也为吸引和扩大页岩气投资提供了宝贵借鉴。但目前看，整个页岩气上游勘探开发的市场化竞争格局还远未形成。需要认真贯彻中发[2017]15号文件要求，彻底破解和消除页岩气各领域存在的深层次矛盾和问题需要。
① 允许以市场化方式进行页岩气矿业权的转让和取得。结合国土资源部正在推进的矿业权出让制度改革方案，针对页岩气的勘探开发特点，加快完善页岩气矿业权转让办法，细化储量评估规则等；
② 理顺页岩气与其他矿业权重叠设置关系，鼓励取得页岩气矿业权的主体依法综合勘查开采其区块内的油气资源，提高资源综合开发利用水平；
③ 建立和完善地质资料公开和共享机制，加强国家作为所有者对地质资料的管理权限和管理能力，提高油气企业的汇交质量，完善资料包的知识产权保护规则等。
三，探索建立产业投资基金，支持页岩气全产业链发展
随着涪陵、长宁-威远、昭通三大页岩气示范区在勘探理论、技术装备、商业模式等方面的探索逐步取得突破，下一步为加快复制成功经验，还需要以更加市场化的激励机制来引导页岩气产业发展。
为此，建议遵照国家发改委于2017年4月发布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法（发改财金规[2016]2800号）》指示要求，由政府携其他机构投资者，共同设立页岩气产业发展投资基金，从市场上选择高效运作团队，按照市场化规则筛选有市场潜力、技术先进的页岩气上下游相关行业企业项目，予以资金支持。
通过这种创新的产业扶持模式，提升财政资金的使用效率，促进页岩气上下游产业链健康、快速发展。中央政府可设立示范基金，同时鼓励相关地方政府如法操作。
四，建立页岩气产业标准体系，推进装备技术检测服务体系
在设立产业基金的同时，还建议各级政府主导成立页岩气装备质量监督检测中心，针对页岩气勘探开发、钻完井、下游利用、液化等重点生产环节涉及的装备、装置产品，探索建立完整的检测实验室、开发检测仪器仪表系统、树立质量监督检测标准、培育人才队伍，加速页岩气全产业链发展的基础理论、设备标准、生产规范建设，促进我国页岩气装备制造业整体升级。
