社区难题精准治理的新模式
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一条重要的治理原则
目前总的情况是，自上而下的动力很强，自下而上的实践明显不足。其实老百姓中蕴藏着极其强大的改善老旧小区的需求和动力，调研证明，居民的活力需要有基层党政组织的动员与启发。老百姓的活力很难靠自发形成，需要基层组织去动员和焕发。“自上而下与自下而上相结合的社区治理模式”十分关键。
世界各国城市，包括发达经济体的超大城市，如伦敦、巴黎、纽约、芝加哥等，常为老旧街区诸多社会问题所困扰，比如贫民窟问题、犯罪问题等，笔者曾目睹这些地方老旧街区社会问题久拖不能解决的现象。
老旧小区的治理，成为北京推进高水平现代化大都市建设的一个难题 北京在面临疏解功能谋发展的重大转变中，老旧小区改造的问题日益凸显出来。北京有两种最为典型的居民小区，一种是新型商品房小区，另一种就是老旧小区。两种小区相比较，显然，老旧小区的治理成为北京推进高水平现代化大都市建设的难题。而在老旧小区中，人口老龄化急剧加速，这种没有电梯的楼房，老人上下楼就成为重点问题。据统计，北京老旧楼房约8万栋，共有楼门单元约25万个，涉及到大约400万户家庭。所以，近来老楼电梯成为广大居民、党和政府关注的焦点。 笔者所带领的清华大学“清河实验课题组”参与了海淀老旧小区的适老化改造工作。经过前一段的工作体验，深切感到“自上而下与自下而上相结合”尤为重要。北京的建设需要两方面力量，自上而下与自下而上，两者缺一不可，这两方面力量的结合就是北京谋求发展的社会治理创新战略。
我们先看看自上而下的力量。习近平总书记两次视察北京，为北京发展提出战略布局，“建设国际一流的和谐宜居之都”。中央如此高度重视北京的发展建设，为北京带来重大发展机遇。北京刚刚开过市第十二次党代会，正在全面落实中央的战略部署。强有力的党和政府的领导，历来是我们的优势，具体来说：第一，党和政府强有力的集中统一领导，决策能力强；第二，各级组织体系直到基层党政和基层社区，社会动员能力强、执行操作能力强；第三，我国城市土地公有，城市整体规划、整体整治能力强大。改革开放以来，中国城市发生了翻天覆地的变化，显然与自上而下的能力关系密切。所以，自上而下的优势是集中力量办大事，做起事情来比较快。
老百姓对于老旧小区生活改善、社区提升有强烈的愿望，是自下而上力量的根本源泉
当然，我们都知道仅有自上而下的力量是不够的，必须与自下而上的力量相结合。最近，中共中央、国务院发布了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出：“党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，强调“实现顶层设计与基层实践的有机结合”，指的就是自上而下必须有自下而上的力量相配合。 那么什么是自下而上的力量呢？通过调研，我们深切感到，老百姓对于老旧小区生活改善、社区提升有强烈的愿望、强大的需求，这就是自下而上力量的根本源泉。我们在清河实验的某一小区中，居委会征求老百姓对于社区改善的意见，一下子就收集到了97条意见，条条都非常具体实在。老百姓对于社区改善的关心又与“房改”后大部分居民都拥有产权密切相关。此次在电梯改造小区的调研显示，按有效样本计算，居民拥有房屋产权的（包括购买单位房改售房、购买二手商品房、购买拆迁安置房以及继承私房等）占到全部老旧楼房的99.9%。
有恒产者有恒心。调研发现，在老人上下楼问题上，居民有强大的自我调整、自我改善的动力和能力。不少居民自己就将老人上下楼问题解决了：一种情况是，子女主动和老人调换了住房；另一种情况是，一部分老人家庭将高层住房出租，自己搬到低层房屋去住。所以，老百姓自己解决问题的能力十分强大，我们应该相信社会和居民有自我调节能力。
自下而上遇到的最大难题是：居民意见不一致时怎么办 自下而上的意见不一致在电梯问题上表现得尤为突出。不同的楼层利益差异很大，没有电梯的楼房，一层价格最高，六层价格最低。有了电梯以后，一层价格变得最低，五层、六层价格变得最高。由于利益不一致，形成共识显得极其困难。那么，是否还可能形成共识呢？实践证明，非常重要的是制度设计一定要合理，既然不同楼层的利益不一致，那么，就设计成：刷卡交钱，所交费用逐层递增，一层不使用不交钱。制度安排合理是形成居民共识的基础，但是，共识的形成仍然需要做工作，老百姓并不会自发形成共识。
实践证明，在个体利益差别很大的情况下，共识的形成还是需要基层的积极工作。当然，在形成共识的过程中，必须有一种体现公平公正的力量，必须有一种“公共利益”的代表，这就凸显了党的领导的重大意义。我们党代表人民群众的根本利益，在说服群众接受共识的过程中，基层党政组织发挥了巨大的引导作用。当然与此同时，也必须相信群众、相信居民的调节能力。例如，有一个低层住户，基层干部做了很多次工作，仍然很难说服，后来住在高层的老人亲自出面，毕竟是多年邻里关系，低层住户很爽快就签字同意了。目前，在54个没有电梯的单元中，有28个单元同意加装电梯的业主比例超过了三分之二。在目前准备施工的三个单元中，房主同意的比率都达到100%。
凡是成功的方式，都体现了自上而下与自下而上相结合的治理原则
让我们回到本文一开始的话题上来。北京老旧小区改造的任务确实繁重。巨大数量的楼门单元改造，单凭政府一方面的力量，或社会上任何一方面的力量，或某一种单一的方案都难以完成。我们必须思考如何创新社会治理模式。其实，老人上下楼的解决方式有很多种，前述的子女与父母更换住房也不失为一种好的方式。从技术上看，外挂电梯仅是一种方式，还有楼道升降扶椅等多种方式。
目前，全国老旧小区电梯改造，除了政府主导的方式外，也有市场运作或居民自治运作成功的案例。不管哪一种运作方式，凡是成功的方式，都体现了自上而下与自下而上相结合的治理原则。当然，目前总的情况是，自上而下的动力很强，自下而上的实践明显不足。其实，老百姓中蕴藏着极其强大的改善老旧小区的需求和动力，调研证明，居民的活力需要有基层党政组织的动员与启发。老百姓的活力很难靠自发形成，需要基层组织去动员和焕发。
总之，“自上而下与自下而上相结合的社区治理模式”十分关键。按照这种治理思路，北京建设可以大大上一个台阶，建设国际一流的和谐宜居之都就一定能够实现。
（作者为清华大学社会学系教授）
