规范乡镇环境保护机构设置
考虑到环保工作的延续性，建议县级环保局调整为市环保局派出机构后，继续保留法人资格，具有行政主体资格，强化现场环境执法。
◆杨宗栋
目前，各地方乡镇环保机构主要有乡镇（街道）内设环保管理办公室、乡镇（街道）所属事业单位、县级环保局派出机构、环境执法分支机构等设置模式。
根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》要求，县级环保局从同级政府工作部门调整为市级环保局的派出机构。体制调整后，有必要对乡镇（街道）设置环境保护机构予以规范。
结合工作实际，笔者对此进行了思考。
首先，具有行政主体资格的直属、派出机构可以派出机构。
《行政复议法》第十二条规定：“对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。”
垂直领导的县级行政机关是上一级主管部门的直属机构，具有行政主体资格，可以派出机构。例如，县级地方税务局作为上级税务局的直属机构，可以在乡镇（街道）派出税务分局。因此，具有法律、法规、规章授权的行政主体资格的派出机构可以继续派出机构，例如市辖区公安分局可以在乡镇（街道）再派出公安派出所。
不具有行政主体资格的派出机构不能再派出机构，例如市辖区国土分局不能在乡镇（街道）再派出国土资源所。一般由市级国土局在乡镇（街道）派出国土资源所，其业务隶属于市辖区国土分局。
综上所述，不具有行政主体资格的派出机构不能再派出机构。
其次，县级环保局作为市级环保局派出机构保留法人资格，应当具有行政主体资格。
行政主体，是指享有行政权，能以自己的名义行使国家行政职权并能独立承担因此产生的相应法律责任的组织。根据我国行政法学规定，除非有法律、法规、规章的明确授权，派出机构是没有行政主体资格的。目前，市辖区公安分局、地税分局、工商分局依法具有行政主体资格。
笔者认为，作为市级环保局派出机构的县级环保局是否具有行政主体资格，必须结合现有法律规定予以明确。县级环保局调整为市级环保局派出机构的目的是避免地方保护主义对环境监测执法的干预，这种改变并没有否定《环境保护法》赋予县级环保局行使的国家行政职权。在保留法人资格具有责任能力的情况下，县级环保局调整为市环保局派出机构，仍可以以自己的名义行使行政职权，做出具体的行政行为，承担行政活动产生的法律责任，具有行政主体资格。
第三，要规范县级环保局在乡镇（街道）派出、设置的环保机构。
在乡镇（街道）县级环保局派出、设置的环保机构可根据实际情况采取以下调整和设置方式。
一是县级环保局设置的内设机构、环境执法分支机构，继续作为县级环保局的内设机构或环境执法机构的分支机构。
二是县级环保局的派出机构，在县级环保局取消法人资格、不具有行政主体资格的情况下调整为市级环保局派出，业务隶属县级环保局，或调整为县级环保局内设机构、县环境执法机构的分支机构；在县级环保局具有行政主体资格时仍作为县级环保局的派出机构。
考虑到环保工作的延续性，在减少行政管理层级的同时，应有利于规范和加强环保机构队伍建设。因此，建议县级环保局调整为市环保局派出机构后，继续保留法人资格，具有行政主体资格，强化现场环境执法。
作者单位：江苏省环境保护厅
