《关于加强配气价格监管的指导意见》发布，7%的准许收益该如何解读？
为加强城镇燃气配气环节价格监管，今天（6月22日），国家发改委对外发布《关于加强配气价格监管的指导意见》(下称《指导意见》），要求按照“准许成本加合理收益”的原则制定城镇燃气配气价格。
这是继2016年出台《天然气管道运输价格管理办法》（试行）与《天然气管道运输定价成本监审办法》（试行）以来，国家发改委进一步对城镇燃气配气环节建立价格监审规则，这也意味着我国在天然气产业链——从跨省长输管道到省内短途运输管道、再到城市配气管网等各个垄断环节，构建起了较为完善的价格监管制度框架。
《指导意见》对准许收益率、标杆成本、接驳费、配售分开的新规定及其对行业将会产生的影响是专家们关注的焦点。思亚能源总裁李遥、中国人民大学经济学院教授郑新业、中国石油大学教授刘毅军他们对此有何见解？《中国能源报》记者为你带来独家看点。↓↓↓
① 关于准许成本的核定
准许成本的归集应当遵循合法性，相关性和合理性原则，凡与配气业务无关的成本均应予以剔除。配气业务和其他业务的共用成本，应当按照固定资产原值、收入、人员等进行合理分摊。低于标杆成本的，可由燃气企业与用户利益共享，激励企业提高经营效率、降低配气成本。
准许成本的核定原则上根据政府制定价格成本监审办法等有关规定执行。其中，供销差率（含损耗）原则上不超过5%，三年内降至不超过4%；官网折旧年限不低于30年。
李遥
我对意见的整体看法是非常积极的。《指导意见》比之前的征求意见稿最好、最大的改善是“标杆成本”的提法，这非常有利于降本增效。有了成本标杆以后，可以鼓励燃气企业降本增效。低于成本标杆的部分就可以跟用户利益共享。
对于准许成本的定义明确把售气和接驳费列为配气业务之外的业务，不能算成配气业务成本或者收入的一部分。在这个规定之下，实际上要求城市燃气公司进行一个配售的财务分离，虽然没有要求进行法律分离或者所有权分离，但是财务分离已经是比较明确了。
郑新业
我也非常赞成“标杆成本”，这是后发优势。成本加成定价最大的问题是，企业只要拿到很低的借钱利率，专业性又很强，如果监管不够的话，很容易造成投资冲动。《指导意见》提出“标杆成本”其实是短短两年里政府监管能力的升级换代，我高度赞赏，这是对成本加成定价是极大的完善。
② 关于7% 准许收益
准许收益按照有效资产乘以准许收益率计算确定。其中，准许收益率为税后全投资收益率，按不超过7%确定。
李遥
《指导意见》提出全投资税后收益率为7%，比征求意见稿高了一个百分点，这是比较积极的，也是响应业界呼吁的。这里的7%是不包含接驳费也不包含售气，如果考虑接驳费，接驳利润通常在燃气的企业里占到毛利率的40-60%，如果有7%的配气业务上的回报率，再有6-7%的售气或者是接驳上的业务回报，回报可能就是两位数了。
郑新业
《指导意见》对天然气行业的长期发展是非常必要的。我个人觉得，7%还是有点高，我的建议是在国债收益率的基础上加X%，既反映资本的利润又能安全。我觉得地方上一定会向7%靠拢，因为地方价格主管部门抗资本能力远远低于中央政府，企业都是通过招商引资来的。
刘毅军
这次调整核心是接驳费和收益率的问题，这两个问题是连在一起的，上次的征求意见表述得不是很清晰，这次是清晰的。适当提高收益率，界定好接驳费这样的历史问题，应该是有积极作用的。
发改委负责人
《指导意见》确定的是收益上限，各地可以根据当地天然气市场发育程度、承受能力等实际情况，在不超过上限的范围内确定具体收益水平。
这给地方留了很大自由裁量权，各地都会根据指导意见结合实际，出台当地的具体的监管规则。因为各地方城市燃气发展阶段不一样，水平也不一样，生产结构不一样，所以让地方自己去把握。地方在制定自己的监管办法的时候应该会有涉及，完全回避可能性不大，但怎样拿捏尺度，我们也在看地方。
③ 关于配气价格的制定和校对
配气价格按企业年度准许总收入除以年度配送气量计算确定。配送气量较大幅度低于可行性研究报告或供气规划的，应对最低配送气量作出限制性规定，避免因过度超前建设等原因造成配气价格过高。
郑新业
同时，《指导意见》的要求是很高的，地方政府的监管需要投入巨大的人力、物力、财力。其实，文件很难落实，地方政府在落实过程中，可以借助第三方。在美国加州，40%以上的监管都依赖律师。政府增加预算就行了，购买服务，不需要增加人力。
④ 关于售配分开
发改委负责人 ：配售业务分开对城镇燃气企业来说确实是一个挑战。
⑤ 关于对配气费水平的影响
发改委负责人 ：近期看，各地落实《指导意见》，出台监管规则，加强成本监审，目前少数城市过高的配气价格将会有所降低。中远期看，随着一系列措施的政策效果逐步显现，天然气产业链各环节收益更趋合理，将有效促进天然气行业持续健康有序发展。
刘毅军 ：城市燃气全国各地差异比较大，《指导意见》既强调了规范的一面，又同时考虑了全国各地的多样性。近年来，随着价格调整，各地也开始注重配气成本的规范，有的省也做了关于收益率等关键参数的探索，有了一定基础，即便各地差别比较大，意见首先是对配气价格进行了科学规范，主要的参数有了范围。
意见明确了政府的监管职能和监管范围，这样政府才能精准管住中间环节。
文丨姚金楠 卢奇秀
中国能源报记者
以下为文件原文
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关于加强配气价格监管的指导意见
为深入贯彻落实《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若 干意见》（中发〔2015〕28 号）等文件精神，按照“管住中间、放 开两头”的总体思路，加强城镇燃气配送环节价格监管，促进天然 气行业健康发展，提出以下指导意见。
一、核定独立的配气价格。
城镇燃气是重要的公用事业，燃气 管网属于网络型自然垄断环节。配气价格是指城镇燃气管网配送环节的价格，应由政府严格监管。燃气企业向用户提供燃气配送服务， 通过配气价格弥补成本并获得合理收益。地方价格主管部门要厘清供气环节，核定独立的配气价格，并可在合理分摊成本的基础上， 制定区分用户类别的配气价格。
二、配气价格的制定方法。
配气价格按照“准许成本加合理收益”的原则制定，即通过核定城镇燃气企业的准许成本，监管准许收益，考虑税收等因素确定年度准许总收入，制定配气价格。年度准许总收入由准许成本、准许收益以及税费之和扣减其他业务收支 额确定。其他业务收支净额为企业使用与配气业务相关的资产和人力从事工程安装施工、燃气销售等其他业务活动的收支净额。
三、准许成本的核定。
准许成本的归集应当遵循合法性、相关性和合理性原则，凡与配气业务无关的成本均应予以剔除。配气业务和其他业务的共用成本，应当按照固定资产原值、收入、人员等 进行合理分摊。鼓励各地建立激励机制，科学确定标杆成本，低于标杆成本的，可由燃气企业与用户利益共享，激励企业提高经营效 率、降低配气成本。
准许成本的核定原则上根据政府制定价格成本监审办法等有关规定执行。其中，供销差率（含损耗）原则上不超过 5%，三年内降低至不超过 4%；管网折旧年限不低于 30 年；建筑区划内按法 律法规规定由企业承担运行维护责任的运行维护成本可计入准许 成本。
四、准许收益的确定。
准许收益按有效资产乘以准许收益率计算确定。其中，准许收益率为税后全投资收益率，按不超过7%确定；有效资产为城镇燃气企业投入、与配气业务相关的可计提收益 的资产，由固定资产净值、无形资产净值和营运资本组成，包括市政管网、市政管网到建筑区划红线外的管网资产，城镇区域内自建自用的储气设施资产，以及其他设备设施等相关资产，不包括建筑 区划内业主共有和专有资产，政府无偿投入、政府补助和社会无偿 投入的资产，无偿接收的资产，未投入实际使用的资产，不能提供资产价值有效证明的资产，资产评估增值部分，以及向用户收取费用形成的资产。
五、配气价格的制定和校核。
配气价格按企业年度准许总收入除以年度配送气量计算确定。配送气量较大幅度低于可行性研究报告或供气规划的，应对最低配送气量作出限制性规定，避免因过度超前建设等原因造成配气价格过高。
配气价格应定期校核，校核周期原则上不超过 3 年。价格制定和调整过程中，如测算的价格水平过高或调整幅度过大，可综合考虑当地经济发展水平和用户承受能力等因素，适当控制价格水平或 降低调整幅度，避免价格过高和大幅波动。对应调未调产生的收入差额，可分摊到未来年度进行补偿或扣减。
六、新通气城镇初始配气价格的制定。
新建城镇燃气配气管网， 可运用建设项目财务评价的原理，使被监管企业在整个经营期内取得合理回报的方法核定初始配气价格。核定价格时，全投资税后内部收益率不超过 7%，经营期不低于30 年。定价成本参数原则上按 可行性研究报告确定，可行性研究报告成本参数与成本监审规定不 符的，按成本监审的规定进行调整。随着经营气量的增加，可适时调整为“准许成本加合理收益”的原则核定。
七、加强配气延伸服务收费监管。
各级价格主管部门要对配气延伸服务收费进行清理规范，凡没有提供实质性服务的，以及成本已纳入配气价格的收费项目，一律取消；收费偏高的要及时降低。 居民燃气工程安装性质的收费涵盖范围严格限于建筑区划红线内产权属于用户的资产，不得向红线外延伸。城镇居民新建住宅，燃 气工程安装费等纳入房价，不再另外向燃气用户收取。
八、抓紧制定出台配气价格监管规则。
省级价格主管部门要按照指导意见的要求，积极开拓创新，结合当地实际，抓紧建立健全 监管长效机制，制定配气价格管理和定价成本监审规则，2018 年 6 月底前出台。
九、及时开展成本监审和核定配气价格。
各地要抓紧开展成本 监审，核定独立的配气价格，切实把过高的配气价格降下来。降低 空间主要用于减轻工商企业用气负担，促进实体经济发展。调整居民配气价格，要依法履行听证等程序。
十、推动信息公开强化社会监督。
价格主管部门制定和调整配气价格，要通过门户网站等指定平台向社会公开价格水平和相关依据。城镇燃气经营企业要定期通过公司门户网站等指定平台公布收 入、成本等相关信息，推进价格信息公开透明，强化社会监督；要按照价格主管部门要求，按时报送定调价所需的投资、收入、成本等信息。对故意瞒报、虚报信息的行为，价格主管部门要依法查处并公开曝光，纳入企业不良信用记录，并可视情采取降低准许收益率等措施。
国家发展改革委就加强配气价格监管答记者问
6月20日，国家发展改革委印发《关于加强配气价格监管的指导意见》（以下简称《指导意见》），指导各地进一步加强城镇燃气配气价格监管。就社会关心的问题，记者采访了国家发展改革委有关负责人。
Q：出台《指导意见》的背景是什么？
答：《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》明确提出，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，政府定价领域要严格规范政府定价行为，坚决管细管好管到位。具体到天然气行业，价格改革的目标是“管住中间，放开两头”，即气源和销售价格放开由市场形成，对属于网络型自然垄断环节的管道运输和配气价格则要严格监管。
近年来，国家在加快推进天然气行业竞争性环节价格市场化改革的同时，着力加强具有自然垄断属性的输配环节价格监管。2016年，出台《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》，建立起中游管道运输价格监管规则。但对下游城镇燃气配送环节价格监管相对滞后：
① 配气价格尚未单独核定。目前多数地方都是直接管理销售价格，并没有单独核定配气价格，不利于各环节成本和价格清晰界定。
② 监管规则不健全。目前部分省份地方制定了燃气价格管理办法，但有的地方还没有明确的价格管理规则。
③购销差价（视同为配气价格）差异较大。由于各地在燃气定价方法、重要指标参数的选取上差异较大，导致不同城市燃气企业购销差价水平差距也较大，少数地方价格水平明显偏高，不利于天然气行业持续健康发展。
基于此，为了指导地方更加规范、科学地监管配气价格，并为进一步推进天然气各环节价格改革创造条件，有必要从国家层面出台统一的指导意见。《指导意见》的出台，是继2016年出台两个《办法》、对管道运输环节建立起价格监管规则后，国家进一步对下游城镇燃气配送环节建立起价格监管规则，从而构建起全环节价格监管体系。
Q：制定《指导意见》遵循的基本原则是什么？
答：《指导意见》立足国内天然气行业发展和价格管理现状，着眼天然气价格改革方向，就加强配气价格监管工作提出了明确的思路意见。《指导意见》遵循了三个基本原则：
① 坚持目标导向。《指导意见》按照“管住中间，放开两头”的改革目标，明确要求各地在理清供气环节的基础上，核定独立的配气价格，并切实加强监管。
② 坚持问题导向。《指导意见》针对目前配气价格管理方面存在的突出问题，理清路子、开好方子，注重通过制度建设构建配气价格监管长效机制。
③ 坚持因地制宜。《指导意见》在设定总体原则和框架的前提下，正视各地天然气市场发育程度、承受能力等差异较大的现实情况，允许各地结合实际，因地制宜，确定配气价格监管的具体指标参数。
Q：《指导意见》在加强配气价格监管方面有哪些亮点？
答：《指导意见》明确了配气价格的制定方法，确定了重要指标参数的选取范围，提出了加强监管的具体要求，主要有三个亮点：
① 建立成本约束机制。对直接影响配气价格的部分核心指标参数如供销差率、折旧年限、最低配送气量等规定了上限标准或作出限制性规定，促进企业加强成本管理，提高行业效率。
② 建立激励机制。鼓励各地科学确定标杆成本，对燃气企业通过自身努力使实际成本低于标杆成本的部分，建立燃气企业与用户利益共享机制，激励企业提高经营效率，主动降低配气成本。
③ 推进企业信息公开。要求燃气企业主动公开价格、成本等相关信息，便于不同企业成本对标，强化社会监督。
Q：《指导意见》提出核定配气价格时投资收益率原则上不超过7%，主要基于什么考虑？
答：投资收益率是影响配气价格水平的关键指标之一，也是各方关注的焦点。《指导意见》提出的投资收益率上限水平，是在借鉴天然气市场成熟的欧美国家经验基础上，综合考虑国内城镇燃气行业特点、发展现状，以及用户承受能力等因素确定的。
从国际经验看，通常认为天然气配送环节经营风险低于长输管道，相应地收益率应低于管道运输。从国内情况看，一方面，目前我国城镇燃气行业处于快速发展阶段，管网设施尚不完善，收益率的选取应当有利于鼓励企业投资、促进行业持续发展；另一方面，城镇燃气属于重要公用事业，直接关系中小企业发展和居民生活，收益率水平不宜定得过高。《指导意见》将收益率上限确定为7%，考虑了投资收益与风险正相关的关系，充分体现了燃气行业属于公用事业的特点，也有利于调动各方面投资积极性。
需要说明的是，《指导意见》确定的是收益率上限，各地可以根据当地天然气市场发育程度、承受能力等实际情况，在不超过上限的范围内确定具体收益率水平。
Q：《指导意见》的出台会对国内天然气市场产生什么影响？
答：《指导意见》是国家加强自然垄断行业价格监管的又一重要举措。《指导意见》出台后，天然气产业链从跨省长输管道到省内短途运输管道、再到城市配气管网等各个垄断环节均构建起较为完善的价格监管制度框架，必将对天然气市场产生深远的影响。
近期看，随着各地落实《指导意见》，出台监管规则，加强成本监审，目前少数城市过高的配气价格将会有所降低。中远期看，随着一系列措施的政策效果逐步显现，天然气产业链各环节收益将更趋合理，将有效促进天然气行业持续健康有序发展。
