准许成本+7%收益率上限 发改委重磅出击燃气配气价格监审
为加强城镇燃气配气环节价格监管，6月22日，国家发改委发布《关于加强配气价格监管的指导意见》(下称，《意见》）的通知，要求按照“准许成本加合理收益”的原则独立核定城镇燃气配气价格。这是继2016年10月科学规范化管理长输天然气管道运输价格以来，发改委进一步对城镇燃气配气环节建立价格监审规则。至此，天然气产业链从跨省长输管道到省内短途运输管道、再到城市配气管网等各环节的较为完善的价格监管制度框架建成。
专家解读认为，《意见》既强调了配气价格制定的科学规范性，同时又考虑到全国各地的差异性，赋予地方政府以很大的自由裁量权，并为城市燃气管网配售分开、第三方准入提供了初步条件，同时也对地方政府监管能力的提升提出很高要求。
国家发改委负责人指出，近期看，各地落实《意见》，出台监管规则，加强成本监审，目前少数城市过高的配气价格将会有所降低。中远期看，随着一系列措施的政策效果逐步显现，天然气产业链各收益更趋合理，将有效促进天然气行业持续健康有序发展。
“7%”兼顾各方积极性
《意见》指出，“城镇燃气是重要的公用事业，燃气管网属于网络型自然垄断环节”。要求“建立成本约束机制”，通过核定城镇燃气企业的准许成本，监管准许收益，考虑税收等因素确定企业年度准许总收入，然后除以年度配送气量确定城镇燃气配气价格。同时要求加强监管与成本信息公开。
投资收益率是影响配气价格水平的关键指标之一，也是各方首要关注的焦点。《意见》提出核定配气价格时税后全投资收益率原则上不超过7%。
对此，国家发改委上述负责人指出，“7%”是在借鉴天然气市场成熟的欧美国家经验基础上，综合考虑目前国内城镇燃气行业特点、用户承受能力等因素，以及投资收益与风险正相关的关系而确定，充分体现了燃气行业属于公用事业的特点，也有利于调动投资积极性。《意见》同时赋予地方政府以很大的自由裁量权，各地可以根据当地天然气市场发育程度、承受能力等实际情况，在不超过上限的范围内确定具体收益率水平。
配售分开现端倪
此前备受争议的“接驳费”，即燃气工程安装费，是又一个核心调整内容。根据《意见》，“建筑区划内按法律法规规定由企业承担运行维护责任的运行维护成本可计入准许成本”，“各级价格主管部门要对配气延伸服务收费进行清理规范，凡没有提供实质性服务的，以及成本已纳入配气价格的收费项目，一律取消；收费偏高的要及时降低。居民燃气工程安装性质的收费涵盖范围严格限于建筑区划红线内产权属于用户的资产，不得向红线外延伸。城镇居民新建住宅，燃气工程安装费等纳入房价，不再另外向燃气用户收取。”
“上述规定综合考虑了新建管网与老旧管网大规模改造所需要的投资，其对接驳费，即燃气工程安装费，作出明确界定，将积极促进城市燃气投资。”中国石油大学（北京）教授刘毅军说。
思亚能源执行总裁李瑶同时认为，上述规定明确将售气和接驳费列为配气业务之外的业务，不能算作配气业务成本或者收入的一部分。这实际上是要求城市燃气企业进行配售财务分离，虽然没有要求进行法律分离或者所有权分离，但是财务分离已经是比较明确了。
标杆成本可有效遏制过度投资
此外，尤其值得一提的是，《意见》鼓励各地建立激励机制，科学确定标杆成本。并指出，“低于标杆成本的，可由燃气企业与用户利益共享”。此举措得到专家们一致认可，被视为相对于此前的征求意见稿，正式发布稿作出的最大改善，将显著利于激励城市燃气企业降本增效，避免过度投资。
“我非常赞成标杆成本，这是后发优势。成本加成定价最大的问题是只要贷款利率低，如果监管不到位，企业投资冲动就很强，标杆成本会有助于遏制这种现象，这其实是政府监管能力的升级换代，是对成本加成定价的极大完善。”中国人民大学经济学院副院长郑新业说。
但他进一步指出，虽然有标杆成本价，但有“7%”的激励，如果未来资金成本便宜，仅标杆成本仍不足以控制企业的投资冲动，还需要通过投资申报等予以约束，这也对地方政府的监管能力提出很高要求，需要有专门部门或借助第三方力量。
降低供销差管理、技术并重
供销差率(含损耗)被视同为配气价格，是业内关注的又一个关键约束指标。记者了解到，由于城市配气计量环节较多，供销差由客观存在的计量误差、部分表具不具备温度及压力补偿功能、生产运营过程中必要的放散、不可预见的泄漏和偷盗气，以及新建管线的管存气量等共同造成。
虽然1990年6月建设部颁布的《城市燃气企业升级考核标准》作出了“管道燃气供销差率应控制在8%以下”的规定，但实际上，业内专家指出，供销差率的高低与城市管网的建设运营维护情况、管网周边环境条件、所在城市的经济发展水平以及用户结构等息息相关，因此差异很大，个别城市燃气项目甚至超过20%。加之各地在燃气定价方法、重要指标参数的选取上差异较大，导致各地购销差价水平差距较大。
为促使企业提高管理水平，各省市已出台的管道燃气定价成本监审办法中根据当地实际情况核定了购销差率目标，如江苏、湖北、江西、河北等省按5%核定，安徽省按6%核定。
有熟悉政策制定人士对记者说：“降低供销差率重在提升管理水平。”《意见》统一规定供销差率原则上不超过5%，要求三年内降低至不超过4%。
也有城市燃气行业资深专家指出，虽然整体上看，5%是符合行业实际情况的，但随着管网老化，供销差率应该是越来越高，硬性要求降低难度比较大，还需通过激励机制鼓励企业通过技术手段优化供销差率。
“交叉补贴”有望逐步缓解
长期以来，工业补贴居民的“交叉补贴”现象是我国城镇燃气价格制定中的又一大历史遗留问题，也是目前城市燃气价格市场化改革的最大拦路虎。
“配气价格的制定必须考虑如何结合各地差异合理解决交叉补贴问题，确保价格改革的平稳推进。”上述城市燃气行业资深专家说。
他进一步指出，《意见》虽然没有明确就交叉补贴问题作出制度安排，但也通过一系列规定，如“鼓励地方价格主管部门在合理分摊成本的基础上，制定区分用户类别的配气价格”，要求各地“抓紧开展成本监审，核定独立的配气价格，切实降低过高的配气价格”，“降低空间主要用于减轻工商企业用气负担”等，有望逐步缓解“交叉补贴”。
