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刘尚希:财政政策离不开体制基础

时间:2021-08-24 来源:中国网 作者: Ljzk list 020

讨论任何一项政策,都不能脱离于对体制基础的深刻理解。这意味着,任何政策的制定与实施,都必须依赖于一定的体制基础。如果体制基础比较完善,政策实施效果通常会比较好,否则,实施效果就会大打折扣。从当前财政政策的体制基础来看,仍存在一些需进一步完善的地方。

一个重要的体制基础是中央与地方的财政关系。央地财政关系主要涉及二者之间财力与事权的划分,这会直接影响财政政策的实施效果。2021年,我国将有超过2.8万亿规模的中央直达资金拨付给市县基层、直接惠企利民。这种“一竿子插到底”的方式在以前有过类似实践,比如,之前财政部门的乡镇财政处,就是管到乡镇层面;2005年针对部分市县发不出公务员工资的情况,搞了“三奖一补”,实质上也是中央资金直达。今年,我国探索建立常态化直达机制,是在之前经验做法基础上的进一步优化,其主要目的是避免资金层层截留。当然,在具体实施过程中,也可能由于理解偏差,令省级财政产生观望心理甚至困惑。比如,在中央资金直达的同时,省级财政对市县财力是否还需要照样“给足”呢?由于信息的不对称,省级财政对应该下沉多少财力未必能准确掌握,也缺乏一个公认的标准。这就是体制基础的一个明显影响。另外还有辖区财政责任的问题,主要指省对省域范围内财政有辖区责任;同样,市对市域范围内财政也有责任。这种辖区责任,就像俄罗斯套娃一样,必须是一级套一级的,从而形成财政责任的顺序。县域范围内的事情首先是县负第一责任,到了市域范围第一责任应该是市,省域范围内的第一责任毫无疑问应当是省。当问题或风险超出了一级政府财力时,责任就会一级级向上传递。因此,辖区责任的问题,实际上就是形成一个责任顺序,对改变地方的行为模式具有积极作用,这也是一个体制基础的问题。

另外一个重要的体制基础就是预算管理体制。长期以来,我国预算的统筹能力、资金宏观配置能力是相对偏弱的。一些预算管理工作仍偏重于微观、偏重于项目,包括全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理,也更偏重于资金的使用。事实上,这些操作层面的事情,可让预算执行主体承担更多责任,同时赋予其更多权力。财政部门则应该更多在预算统筹、政策导向以及宏观资金配置等方面发挥主导作用,将资金更有效地配置到经济、社会、生态环保等优先事项上去。如果只专注于财政资金的使用效率,却忽略了配置效率,会带来更多新的问题。特别是在各领域、各方面风险不断增多的环境下,如何权衡这些风险,怎么对冲风险?应该有一个风险的排序,并以风险为导向来合理安排财政资金。哪个风险大,财政资金就往哪个领域倾斜,这应该成为提升配置效率的基本原则。当然,这又涉及各部门的职责与利益,调整起来存在较大难度。因此,从预算的角度来看,财政政策的体制基础也需要进一步健全。

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