现代化进程中执政党权威与合法性建构
摘要： 对于合法性理论的研究, 我国的研究者一直难以摆脱“韦伯式”的类型学和选举式授权的窠臼。这些研究导致了一种想当然的立场:法理型合法性是“韦伯式”类型学的唯一评判标准, 同时西方程序正义和大众选举授权模式成为法理型权威的唯一有效形式。而在韦伯那里, 程序正义侧重于法律意义上的过程, 而不仅仅是选举程序, 选举也是精英选举而非大众选举, 因此法律的程序正义与大众选举授权在韦伯的思想中是对立的、无法结合的两种方式, 但经由自由主义的改造后, 却成为西方的主流意识形态。这些研究忽视了韦伯对权威主体与合法性关系的研究, 对执政党权威的判断拘泥于既有价值标准, 忽视了权威整合价值规范和秩序重建的根本性作用, 导致了对绩效合法性的片面理解。党的十八大以来我们党的自我革命性锻造和党的十九大新阶段系统的顶层设计, 证明了执政党的成长过程也是合法性建构的过程。在现代化进程中, 执政党权威是合法性的来源, 而非相反。
关键词： 现代化进程; 执政党权威; 合法性;
合法性理论源于马克斯韦伯对欧洲现代化初期政治权威在现代民族国家建构中进行价值整合的类型比较分析, 在韦伯那里, 以暴力为基础的权威是合法性建构的前提, 而绝不是相反。到了20世纪50～60年代, 也就是发达国家走向成熟时期, 自由主义意识形态对合法性理论进行了颠覆性改造:程序正义和选举授权是权威唯一的合法性来源和评判标准, 合法性成为权威产生的前提, 这一观点对我国学者起着非常大的影响, 以至于很多学者用这一理论对一切现代化实践进行教条式的研究和批判。然而随着西方内部社会问题的凸显, 对自由主义价值的批判与反思也随之兴起, 在合法性方面具有代表性的有两种理论。一是以亨廷顿为代表的比较现代化研究, 他们力图超越冷战时期意识形态的对立, 以发达国家和发展中国家现代化为对象, 对权威生成和成长机制进行比较研究, 指出是不同类型的权威构建了不同的合法性价值基础。二是以萨拉蒙为代表的政策执行和新治理理论对自由主义合法性只关注选举而把政策执行仅仅作工具性的定位提出了批判, 并对价值—绩效的合法性二分法提出了挑战。他们指出, 政策执行是社会利益和价值的整合过程, 无论是整合方式还是内容, 作为新的治理工具, 同时都具有合法性建构的作用。
如果把从韦伯到亨廷顿和萨拉蒙这一理论发展史看作是西方国家从现代化初期由成长到反思批判的历史过程的话, 我国的现代化建设也经历了从革命、建设到当前富裕强大起来的历史进程。通过比较分析发现, 中西方现代化进程中, 有权威建构合法性的共性, 同时也存在我国执政党权威自我发展的稳定性、现代化进程的连续性, 与西方和其他国家权威不断更迭、现代化进程间断等方面之间的巨大差异。因此, 对合法性理论尤其是权威与合法性之间的关系进行比较性分析和梳理, 总结党的十八大以来我国现代化实践中执政党权威对合法性重建的经验, 无疑对我国政治学理论话语体系建构有重要意义。
一、相关理论回顾
经由自由主义意识形态的颠覆性改造, 合法性理论对权威的判断演化出了两个变种。一是政治—行政二分法, 认为权威产生于程序正义下的投票授权, 其合法性在于选举 (权威产生的环节) , 而政策执行则是行政的事情, 是对上负责, 对其判断仅仅体现为结果反馈。执行过程的利益分配和价值整合的复杂性和重要意义被忽略, 尤其在价值—绩效合法性二分法中的工具性定位, 成为攻击发展中国家现代化的理论资源。二是合法性彻底沦落为分析工具。合法性本身就是社会利益和价值分配、整合过程的反映, 但是自由主义合法性理论把合法性仅仅看作公民的主观认同、满意度、支持率和投票, 殊不知这些都是政策执行带来的结果, 至于执行过程是如何进行利益分配和价值整合, 从而导致主观认同与否的内在逻辑却遭到忽视, 尤其是执行过程中的价值和利益分配以及整合的复杂性被抛弃了。虽然已经有学者在努力澄清这些研究误区, 但相关讨论的空间依旧很大, 以下进行逐步分析。
唐文方在调查研究中发现, “在任一维度中国大陆的政治信任都显著高于台湾”1, 尤其是内在效能感 (个体主观对政治的感知和评价) 和外在效能感 (民众相信政府回应请求) 这两个核心变量和整体支持度更是如此。但他依旧坚持所谓民主政体最优的观点, 这一方法无法实现理论和实践检验的内在自洽性, 既脱离了韦伯当初对合法性三种类型分类进行历史比较视野的初衷, 更背离了比较政治研究中的价值中立这一原则。也正是这种价值偏见, 使他一直坚持中国合法性建立在经济绩效、民族主义之上因而难以持久的老套观点, 对韦伯权威与合法性互相建构的理论和中国经验视而不见。
王磊在坚持经济绩效为基础的合法性可以支持国家有效性的立场上, 把绩效合法性的内在结构分为微观绩效和宏观绩效, 力图在对应的个体主义和集体主体认同上考察二者之间的一致与分歧, 从而验证国家 (集体) 与社会 (个体) 的内在张力。2他通过宏观集体认同和个体感知认同的区分, 提出绩效合法化机制的不同路径及其对合法性建构的影响, 将绩效合法性研究深入推进了一大步, 尤其是微观绩效的提出, 将公共政策或政府行为在实践中对社会利益和各种诉求的整合及其效应凸显出来, 弥补和丰富了仅仅从宏观层面就得出我国政府的合法性源自经济绩效和民族认同的简单化问题。同时更为重要的是, 他在揭示微观绩效对宏观绩效影响时, 有意无意地涉及到一个重要问题, 那就是公共政策和政府的微观行动同样是价值整合和认同的重要途径, 因此绩效合法性并不仅仅是李普塞特意义上通过有效性获得合法性, 3它本身就是合法性建构和获得的过程。这一问题还需要进一步丰富和论证, 其局限性在于, 权威获得合法性是它自身在整合社会价值和秩序重建过程中实现的, 绝不是一个简单的满意度问题。
杨宏星、赵鼎新继续坚持中国共产党政权合法性依赖于经济绩效的观点:“之所以能够出现这样局面, 是因为当前中国的国家合法性主要来源于绩效表现。绩效合法性机制使得中国政府在前期政策出现负面后果时马上会面临来自社会的压力而不得不迅速进行政策调整, 而历史传承的强国家传统又让中国政府能够打破利益集团或其他阻力, 出台应对之策。中国的经济奇迹背后并没有固定的政策和稳定的制度来支撑, 因而我们也不可能据此来构建‘中国模式’或‘北京共识’。”4他们进一步强调了绩效合法性的短暂性, 认为经济绩效合法性是脆弱的, 力图用所谓的“中国历史的特征和改革开放前社会的若干遗产”来说明国家能够有效和及时调整政策, 以应对阶段性改革所带来的“意外性负面后果”。4这一分析故意降低了经济绩效的地位和作用, 并突出了它的临时性和短暂性, 忽视了政策执行和政策工具的价值整合和利益再分配的重大作用, 将改革开放后的经济发展和社会政策制定评价为“应急性”特征。这一判断显示了作者对现代化理论的片面认知, 无视我国经济发展过程中, 作为高度政治自觉的执政党这一权威主体在统筹掌控发展过程中的关键历史作用。我国的改革开放选择的是渐进模式, 在这一框架下, 现代化多元发展目标是逐步分阶段实现的。5我国在改革之初, 之所以选择以经济建设为中心, 是因为当时客观现实问题 (贫困) 的紧迫性, 倒逼党和政府采取措施来改变这一困境。更为重要的是在这些改革的历史关头, 我们党内和社会各界对于改革开放和发展道路如何走的问题, 都经历了重大的历史讨论甚至争论 (改革开放以来关于道路和发展问题至少经历了三次大讨论) , 最终在执政党的权威推动下, 整合为改革开放的战略政策和发展措施。因此, 我国以经济发展为中心的现代化道路的探索是在执政党这一高度政治自觉的权威主体推动下, 有步骤、有计划地进行的。当然这一过程是探索的过程 (摸着石头过河的改革模式) , 但探索并不意味着乱撞、毫无目的性, 历史恰恰证明了中国道路是在经济发展的改革中不断成长和成熟起来的。国家的自主性来自执政党这一权威的高度政治自觉, 而非什么“中国历史的特征和改革开放前社会的若干遗产”。6
林尚立敏锐地意识到对绩效合法性仅仅做工具性的理解有其局限性。他认为我国改革开放的探索的主要特点是“有效的政治发展来保障政治对经济和社会发展的有效作用, 因而, 其中自然也包含着对合法性的追求。”7经济绩效与有效政治发展是紧密结合的, 即在坚持党的领导下, 以高度有效的自主政治建设保证经济和社会发展。经济绩效是在既定价值权威推动下所取得的, 它的发展模式、实施方式和社会效应都是既定价值权威的体现。我国经济发展模式正是在不断创造政治有效性中形成的, “这种创造主要是围绕着政治领导、政治治理、政治稳定和政治发展展开的, 其着力点都在制度建设, 即力图通过制度积累、制度创新和制度完善来提升政治能力, 健全政治治理, 巩固政治稳定, 深化政治发展。”7正是在政治建设中形成了具有中国特色的经济发展模式, 经济绩效不是工具性的, 它是既定价值权威和政治建设的目标诉求, 同时经济民主也是我国民主政治建设发展的重要组成部分。林尚立的研究非常清晰地指出了绩效合法性与既定价值权威之间的内在关联:政治权威通过自身建设 (政治建设) 保证了经济和社会发展, 同时通过推动经济社会发展进一步完善政治建设自身, 合法性的获得是绩效合法性 (有效性) 与价值合法性有机结合的结果, 二者无法割裂开来。党的领导和政府推动都体现出了高度自觉和自主, 而不是有学者所强调的那样缺乏规划和风险判断。林尚立的研究贡献在于绩效合法性与价值合法性的紧密结合, 指出二者之间不可分开评价;同时强调了党作为权威主体一直在保证稳定、秩序和有效性的前提下, 不断完善和提升自身治理能力和权威性, 推动制度建设和民主政治发展。这不仅仅体现了权威主体的自觉性和自主性, 更表明了权威主体在推动现代化进程中, 通过经济社会发展来重建 (或完善) 社会价值和秩序, 这一过程本身就是权威主体构建合法性基础的过程。可以说, 权威主体不是合法性的被动评判者, 而是主要构建者。但是林尚立的研究过于关注宏观层面的制度理念、发展理念和要求, 对于具体的政策执行过程, 尤其是改革方式、推进过程等社会整合方面关注不够。
杨光斌对合法性理论的贡献在于对韦伯思想的澄清, 并揭示了其被自由主义改造的内在逻辑。他指出, “韦伯被严重地误解了, 进而导致了对合法性命题的误读。首先, 误读导致了国家的‘应然性’遮蔽了国家的‘实然性’。在韦伯讲被统治者‘自愿服从’时, 只是‘理想类型’或‘纯粹的’类型。”8因此, “实然性”国家的成长必然伴随着战争和强制, 暴力及其合法性垄断是国家必然要掌握的。“在韦伯看来, 合法性统治建立在暴力基础之上的, 或者说政治的 (即国家的) 暴力保证了建立在‘法律秩序’之上的法理型统治的存续。强制性或暴力潜能, 就是国家的实然状态。”8因此, 现代国家的合法性统治是国家利用暴力或强制力进行社会整合和价值重建的一个长期建构的产物, 甚至是长期的战争和革命带来的结果。与此同时, 在不同的发展阶段, 其合法性基础也不同。8该研究最大的贡献就是对国家实然状态的暴力性质的分析, 使人们从认为合法性就是“自愿的服从”这一重大误解上走出来。合法性不是仅仅理解为对政治统治进行判断评价的标准, 而是暴力权威 (国家垄断暴力) 通过战争、革命、改革或其他方式进行社会价值和秩序重建的合法化过程所带来的结果, 因此它是暴力权威建构出来的, 当然在这一建构过程中权威也获得了合法性认同。因此, 合法性绝对不能像有些研究者所认为的仅仅是主观满意度和认同度那样简单, 它应该是权威合法化的实践过程。但是, 杨光斌指出, “合法性探究的是权力存在的基础和渊源”8这一看法之后, 没能对韦伯和现代化理论中权威与合法性互相建构的实践逻辑进行分析, 略有不足, 这正构成了本文进一步探讨的理论空间。
为了进一步澄清合法性理论中的相关问题, 杨光斌以韦伯、李普塞特、亨廷顿和罗尔斯的合法性理论为线索, 梳理了合法性理论演变的逻辑进路。他指出, 就韦伯而言, 官僚制是合法型统治最纯粹的形式, 大众选举则在那里遭到鄙视。只是到了李普塞特时期, 为了迎合大众民主运动的压力, 李普塞特将竞争性选举作为民众授权主要形式, 认为这是政权获得合法性的重要形式。因为该政治系统为“定期更换官员提供合乎宪法的机会;也可以定义为一种生活机制, 该机制允许尽可能多的人通过在政治职位竞争中做出选择, 以影响重大决策”。9这种经过大众授权的形式获得了大家的自愿服从, 而有效的行动系统则体现了政治运行的有效性, 它为合法性提供了有力的支撑, 二者实现了良性互动。正是在这一点上, 大众选举成为政权合法性的判断标准, 从而成为自由民主的意识形态。但是这一意识形态马上受到了挑战, 亨廷顿指出, 在价值冲突、对立或碎片化的社会结构中 (第三世界) , 新型权威对秩序和稳定的维护成为首要选择, 政治有效性是第一位的, 它甚至是合法性基础得以形成的前提。基于这一演变的逻辑进路, 杨光斌指出, 合法性是特定语境下的政治秩序观, 有效性是最没有争议的合法性政治基石。10他指出了合法性理论对政治统治的评价是多样性的, 并澄清了自韦伯以来合法性理论的演变, 指出了将大众选举与韦伯意义上的合法性等同起来的谬误, 强调了“无选举不合法”的滥用。他对合法性研究做出了较为深刻的理论挖掘和系统梳理。
但杨光斌的研究仍有不足之处。一是韦伯暴力基础的国家观, 在历史比较的视野中透视出了一个重要特征, 即国家的建构源于权威主体的推动, 目的是实现社会价值和秩序的重建。这既是合法性基础建构的过程更是权威生成和成长的过程, 因此权威通过暴力垄断实现认同的合法化过程是一个权威与社会双向互动过程。亨廷顿和米格代尔在比较第三世界国家现代化进程中的实践时更是强调了权威对价值和秩序建构重要性。杨光斌的研究没有涉及这些内容, 仅仅关注了暴力的本质, 而没有分析暴力作用下的合法化过程。二是杨光斌的研究一直停留在宏观制度架构和政权建设层面来研究政治有效性, 忽略了公共政策执行的意义, 即政策执行的功用就是微观层面对社会利益进行分配、整合, 并在这一过程中获得或丧失合法性。这主要受到韦伯以来对合法性和有效性二分法的局限, 总是将有效性定位为工具性的, 而实践中, 有效性本身就是价值整合和重建的过程, 合法性的价值评价都包含在有效性实践之中, 二者是高度统一的, 当前的政策执行理论和政策工具推动治理理论都证明了这一点。
以上分析形成了本文的研究基础, 本文主要研究以下几个问题:一是国家建构是在特定阶段下权威主体推动价值和秩序重建的过程中形成的, 这一过程既是权威成长的过程, 也是合法性建构的过程, 是双向互动的实践逻辑, 因此在不同传统的国家, 其建构的逻辑有差异, 合法性评价方式也有很大的不同。二是政策执行过程本身就是社会再分配和整合的过程, 是合法性基础重建的核心领域, 具有重要意义。三是自党的十八大以来我国的政治实践就体现了这一点。
