我省资源型城市人口流动问题与对策建议
【摘要】 省重点培育智库、黑龙江省人口经济与人才发展战略研究中心首席专家、哈尔滨理工大学纪委书记王志浩教授等指出，当前形势下，制约我省资源型城市振兴发展的关键是人口和人才问题，针对政治、经济、文化、科技诸多因素导致人口降低和人才外流的现状，应积极试点新政策、完善区域产业接续与升级路径、创新文化观念、建立全新人才机制，打破束缚，实现我省全面振兴发展。
在国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划（2013－2020年）》中，黑龙江省13个地级市中有伊春、大兴安岭、大庆、鸡西、双鸭山、七台河、鹤岗、牡丹江、黑河等 9 个资源型城市，其中伊春、大兴安岭、七台河、双鸭山、鹤岗等5个市被列为国家资源枯竭城市，我省资源型城市要振兴发展的关键是解决好人口和人才问题。目前东北振兴发展出现困难，很大程度上是因为没有走出“经济下行—人口外流”的恶性循环。人口外流、生育率低、传统行业就业空间收窄等因素相互影响，进一步加剧了这些城市和地区的人口结构失衡，造成优质劳动力和人才短缺，对经济和社会发展产生了很大的制约作用。
一、问题表现
2016年黑龙江省流动人口总量为215.95万人，约占全省人口总量的5.6%，其中流入83.17万人，流出132.79万人，净流出49.62万人，人口流动比率为-2.88‰。通过进一步分析发现，我省9个资源型城市中8个地区为人口净流出，其中七台河、大兴安岭、双鸭山3个城市人口流出程度逐年加剧，预计到2020年人口流动比率分别将达到 -150.2‰ 、-123‰ 、-82.8‰。流出人口中83.4%为劳动年龄人口，人力资源流失导致经济发展内生动力不足等严重问题，同时，资源型城市地理位置多位于边境地区，人口流失导致收入不对等、就业不充分，增加社会不稳定的隐患，加大戍边守边固边战略实施的难度。
二、问题成因
（一）政策制度层面
1.人口生育政策效果不佳，人口自然增长率下降。“全面二孩”政策在资源型城市远未达到促进人口总量增加的预期效果，在这些地区低出生率、低死亡率、低自然增长率共存。其原因主要有两个方面：一是部分家庭的主要劳动力外出务工，留守多为老人、妇女和儿童，不具备二孩生育条件。二是资源型城市的居民生活水平不高，日常生活压力较大，多数家庭的生育意愿不强烈。
2.人才引进政策支撑力度不够，人才集聚功能疲软。资源型城市发展大多依赖于资源开发，现阶段经济发展总体水平下降，难以用优厚的福利待遇支撑人才集聚。同时社会文化软环境和生态、公共基础设施硬环境建设不均衡，人才引进政策的社会支撑力度不高。
3.人口发展政策执行效率不高，人口制度红利效果弱化。资源型城市中的林场、矿区、油田等地理位置多为偏远地区，公共服务的信息化平台建设不够完善，对当前国家和地方的人口政策、制度、方案和办法等认知理解程度还不够，致使现阶段的政策执行效率不高，宏观规划和基层指导的服务质量也有待提升。
（二）经济社会层面
1.接续替代产业亟待加速发展，人口流动的外推力增加。省内资源型城市产业结构较为单一，多以优势资源为主来发展第一、二产业，当资源价格走低或者资源面临衰竭时，会迅速导致经济下滑。在资源开采过程中忽视资源产品的深加工，收益回报率较低。例如：大庆市石油资源已逐渐进入衰减枯竭期，对石油产业的高依赖性致使产业转型升级困难重重；伊春及大小兴安岭原始森林抗风沙能力日渐弱化，国家实施“天保工程”，采伐计划大幅减少，林区职工生活举步维艰；鸡西市、鹤岗市、双鸭山市和七台河市煤炭行业效益逐渐下滑，过剩产能企业相继关闭，促使其上下游产业呈现阶段性萧条。
2.现代服务业提供的就业岗位不足，难以实现高质量充分就业。我省资源型城市人口规模不大，城区大多呈点状分布，依托石油、林业和煤炭等资源开发建设城市，人口密集区的社会服务功能不强，社会资源的集聚效果一般，公共服务平台建设尚不完善，经济发展低速导致居民消费乏力。目前下岗失业人员数量较多，就业困难人员和零就业家庭援助难度较大。城区现代服务业不能提供充足的、有吸引力的就业岗位，导致本土劳动力大量外迁就业，给地方经济社会发展带来较大的负面效应。
3.人口老龄化加剧，异地养老群体对地方经济发展的拉动作用降低。我省资源型城市的人口出生率、死亡率和自然增长率已经进入“三低”阶段，人口预期寿命持续增长，人口老龄化进程不断加快、程度不断加深。近年来，流动人口中老年群体不断攀升，由于养老、医疗等社会保险并未实现同步转移，致使本地的社保基金外流到异地支出消费，降低了对地方经济发展的拉动作用。
（三）文化科技层面
1.人口流出数量逐年递增，导致传统家庭功能弱化。我省资源型城市流出人口多为青壮年劳动力、高素质人才或随子女外迁的老年人口，导致相关地区家庭规模缩小，呈现出小家庭、多结构、散居住、弱关系的特点，独居、离异、留守老人等家庭占比显著提升，传统大家庭模式占比显著降低。传统家庭功能一定程度的弱化，致使婚姻、生育、教育、养老等方面产生了诸多新问题。
2.文化软环境建设相对滞后，核心价值观难以引领流动人口回流。我省资源型城市大多缺乏长期的历史沉淀以及未来的远景规划，城市发展的核心定位还不清晰，文化软环境建设相对滞后。相关城市对传统家庭观念的弘扬还不够，缺少强烈的影响力、感召力和凝聚力来把人口留在本乡、本土。
3. 教育科技发展水平不高，本地高学历、高技术型人才多数选择异地就业。我省资源型城市的经济增长方式大多属于粗放型，企业研究与开发投入不足，资源粗加工项目较多，能提供的技术性、专业性的就业岗位就更少，加之工作条件、薪酬福利和生活环境明显劣于发达地区，因此本地生源的大学毕业生和本土培养的高技术型人才外流情况严重。
三、对策建议
（一）政策制度层面
1.边境地区试点实施“三孩政策”，降低贫困家庭的抚育成本。针对地理位置特殊的偏远边境地区，如鹤岗市的绥滨县、萝北县等，向国家建议试点实施“三孩政策”，推进差别化高水平的生育办法，提升人口自然增长率，保障人口与经济社会协调发展。坚持以人为本，全面推进出生缺陷预防工作，实施优生促进工程，开展优生咨询、高危人群干预和指导，改善人口生育质量，提高出生人口素质。加大对幼儿早教、义务教育、职业技术培训的投入力度，筹划建设专门扶贫学校，对低保家庭子女进行全封闭寄宿制免费义务教育，减轻贫困家庭的教育负担。扩大免费社会服务范围，增加养老保险、医疗保险、失业险等覆盖面，在医疗保健、幼儿入托、儿童入学及待岗再就业等方面提供相应的辅导培训，降低家庭抚养成本。
2.出台特色人才引进政策，增加地区特殊政策补贴。为回乡就业、本地创业的大学毕业生提供系列优惠政策，给予安家补助费、工作启动金、创业基金、职业期权等，如鹤岗市出台“金鹤回岗”“百名研究生计划”等特色人才引进政策，利用住房安置、福利待遇、特需岗位和职业发展等有力措施吸引人才落地。采取税收返还、增加专项补贴等办法，给予资源型城市相应的地区特殊政策补贴，使在资源型城市工作的政府机关和企事业单位职工，特别是基础教育、医疗卫生、科技研发、创新创业类人才住房、工资和福利待遇等不低于发达地区。
3.构建人口安全预警机制，降低人口迁入门槛，设计“一帮一”援助计划。建立健全“人口信息库”，系统构建“人口安全预警机制”，进一步完善人口信息搜集、储存、整理、统计、分析、应用和发布等工作。建立人口信息观测点，定期分析各项人口统计指标，形成人口发展状况报告，实时发布居民“生活满意度”和“幸福指数”。以“放权、管理和服务”为宗旨，取消对外来人口的各种限制条件和粗放管理方式，降低人口迁入门槛，放开城市户籍管理。积极争取外省发达城市对我省9个资源型城市的一对一帮扶，致力于人才共享、人才培育、人才孵化、人才输送等智力支撑方式，不断增强自我造血功能。
4.设立客座领军人才梯队带头人，构建人才共享循环机制。遴选重点行业、企业和科研机构，设立客座领军人才梯队带头人，在国内外招聘高素质、高技术型人才，由政府颁发聘书，提供工作室、住房、工资等福利待遇，带头人每年到受聘城市工作累计不低于额定时间，主要负责行业指导、梯队建设、科技攻关、研发设计、技术咨询、政策解读等工作，在聘期结束后原带头人可以续聘或推荐其他带头人，以点带线，以线带面，推进资源型城市经济建设又好又快发展。
（二）经济社会层面
1.做大做强接续替代产业，提升资源型城市经济发展动力。加快一、二产业的转型升级，延长产业链条、扩大精深加工，发展高技术、高质量、高尖端的接续替代产业，用多元化思路打破单一经济格局，推进配套产业协同发展，用产业项目、投入资金和高新技术提升吸引人才的内驱力。例如：大庆市大力延伸乙烯、丙烯、芳香烃等产业链条，开发出轻柴油、合成树脂等深加工产品；鹤岗市积极发展石墨烯等相关接续替代产业，鼓励社会资本投入绿色食品工业；鸡西市利用煤矸石生产建材和发电，发展循环经济；伊春、大兴安岭等地区倡导生态型产业经济模式，加强林木精深加工和林下种养殖业。
2.大力发展对外贸易和特色旅游业，利用现代服务业提升就业需求。建立区域交通枢纽和旅游信息中心，提高公共交通和信息通讯能力，将旅游资源联结成网，吸引社会资本投资开发旅游市场，促进旅游产业快速发展。借助毗邻俄罗斯的地域优势，发展对外贸易与物流产业，升级现有的商品集散地和区域物流中心，发展现代服务业扩大就业岗位需求。例如：伊春、大兴安岭等地区，推进生态旅游业发展，修建原始森林观光栈道、观光风景园区、特色水果采摘园等旅游项目；鹤岗市大力发展以对外贸易和特色旅游业为主的现代服务业，进一步提高外贸总量在全省的占比。
3.完善流动人口的社会保险制度，增加留守老人的特殊群体补贴。健全城镇职工异地就业、农民工外出务工的养老保险转移接续制度，建立迁移到省外的老年人异地医疗报销办法，保障流动就业和异地养老群体的应有权益。完善以居家养老为基础，社区服务为依托，机构照料为补充，医养结合为目标的智慧养老服务体系，加大对城镇留守老人等特殊群体的补贴力度，改善老年群体的生活条件，提升老年群体的消费能力。
（三）文化科技层面
1.构建家庭福利制度，弘扬传统家庭观念，提高社区生活环境水平。加大对困难家庭的帮扶力度，关注农村留守人口的生活状况，精准帮扶弱势群体和贫困家庭脱贫致富。改善资源型城市居民的生活环境，修建地质公园、人工湖、人工湿地，有计划地改造老城区建设新城区。例如：七台河市利用山、水、坑等自然条件，建设生态型、休闲娱乐和生活居住为一体的园林社区。
2.弘扬资源型城市核心价值观，打造地方特色文化软环境。弘扬资源型城市核心价值观，宣传热爱家乡、建设家乡、为家乡奉献的精神，建立兴乡富乡强乡要从自身做起的使命感、责任感。开展系列媒体宣传活动，营造资源型城市文化氛围，建设特色文化软环境。
3.发挥知识技术密集型企业集群效应，创新人才引进培养机制。与省内外高新技术企业、高等院校和科研院所合作，构建政企、政校、政研合作的人才共享平台，大力培育高素质人才、高技术人才、高级管理人才，提升接续替代产业的自主创新能力，自主研发高技术增加值、高科技含量产品，构建知识密集型、技术密集型企业集群，吸引海内外高素质、高技术型人才加盟队伍，涵养本地培养的各行业领军和骨干人才，充分释放已有的知识动能和智力潜能，以科技引领、人力资本和技术创新助力区域经济增长和产业优化升级。
4.建立生源地人才债券，设计跨地区人才引进的反哺机制。我省资源型城市的发改委、人社局和教育局等部门，按照生均教育投入经费标准，核算大学以上毕业生和高技术人才的人力资本价值，按照地域分布和人才层次建立生源地人才债券。若省内其他地市引进非本地生源的人才，须到该人才所在生源地购买人才债券，以年度为单位总量结算，该人才债券资金专项用于生源地人才引进与教育补偿。
（作者系省重点培育智库、黑龙江省人口经济与人才发展战略研究中心首席专家、哈尔滨理工大学纪委书记王志浩教授，哈尔滨商业大学王巍教授）
